다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태

영 국에서는 앞서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 역사적 과정 속에서 지방정부를 중심으로 발전해 왔다. 반면 80년대 이후부터는 이에 대한 중앙정부의 통제와 규제가 높아지면서 현재에 이르고 있다. 이와 같은 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부와 지방정부간의 사무기능 분담을 알아보기 위해서 우선 중앙-지방간 사무기능 배분에 대한 일반적인 원칙을 중심으로 살펴보고 이어서 자세한 지방정부의 사회복지서비스 기능과 현황을 알아본 뒤, 대표적인 중앙 규제기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)을 중심으로 중앙차원의 서비스 규제와 통제 시스템에 대해서 자세히 논의해 보도록 하겠다.

중앙-지방 정부간 사회복지서비스 사무기능 배분 원칙

영 국의 사회복지서비스에 있어 지방 정부에 그 분명한 책임이 법적으로 부여되어 있다. 잉글랜드내 도지역 의회(county council), 통합 정부(unitary authority), 도시 구의회(metropolitan district council), 런던 자치의회(London borough)  등 150여개의  지방정부에는 1970년 지방정부 사회서비스법 이후 재가보호 서비스, 시설보호 서비스, 주간보호 서비스 등 사회복지서비스 각 분야에 대해 서비스를 조직하고 운영하여 노인, 아동, 장애인 등의 복지욕구에 대응하여 사회복지서비스를 제공할 법적 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 특히 2000년 지방정부법 이후로는 지방 정부에게 지역사회의 경제, 사회, 환경에서의 복리(Well-being)을 향상시키기 위한 정책과 서비스를 다른 법률에 구애받지 않고 자체적으로 추진할 수 있는 권한이 부여되었다(Lyons 2005). 이렇게 지방 정부에게 부여된 법적 책임은 이를 충족시킬 수 있도록 지역적 욕구가 반영된 예산을 중앙에 요청할 수 있는 근거가 되기도 하며 반면 충분히 그 의무를 이행하지 못했을 시 최악의 경우에는 주민이나 중앙정부에 의해 법정을 통해 의무이행이 강제될 수 있는 근거가 되기도 한다(Hill 2000).

또 한 이러한 지방 정부 관련법들에 의해 각 지방정부는 복지서비스에 대한 의무를 이행하기 위한 다음의 요건을 갖추어야 한다(Hill 2000). 즉 1970년 이후 각 지방의회는 지역 내 사회복지서비스를 총괄하기 위한 독자적인 사회서비스부(Social service department)를 두어야 하며 또한 이를 총괄할 관리자(director)와 위원회(committee)를 설치하도록 되어있다. 이 관리자는 사회복지서비스에 관한 행정적 책임자이며 지방의회에서 임명이 된다. 최근 자체 결정에 따라 따로 단체장을 선출하는 일부 지방정부를 제외하고 중앙정부와 마찬가지로 의원내각제 형태로 운영되는 대부분의 지방정부에서는 사회복지서비스를 위한 위원회는 지방의회 내 각 정당의 의석배분 비율에 따라 구성되며 다수당이 당 위원회의 의장을 맡는다. 이 위원장은 지역 내 사회복지서비스에 대한 정치적 책임자가 된다. 법적으로 부여된 사회복지서비스 제공의 책임에 따라 위원회는 사회복지서비스에 대한 결정권을 가지고 있으며 관리자는 이 결정을 위한 조언을 제공하고 결정된 사항을 시행하는 역할을 수행하며 자신이 제공한 조언에 대해서만 책임을 진다.

이 와 같은 사회복지서비스에 대한 지방정부의 주도적 책임과 역할은 앞서 살펴본 역사적 과정 속에서 많은 변화를 겪었다. 재가복지서비스의 경우 1993년까지 대부분 지방정부가 직접 서비스를 제공하였으나 2002-2003년 현재 64%의 서비스가 민간 부분에서 제공되며 이들의 대부분은 민간 기업이다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 시설보호의 경우 <그림 1>에서 보여 지는 것과 같이 최근 들어 전체 주거형 복지 시설에서 민간 시설 비중이 급격하게 늘어나고 있으며 전체 시설에서 그 절반을 훌쩍 넘기고 있다. 현재 잉글랜드 지역 내 2만 5천여 민간 서비스 공급자들이 백만여 명의 인력을 보유하고 사회복지서비스를 제공하고 있지만, 이러한 민간에서 제공되는 사회복지 서비스 역시 지방정부에 의해 구매되어 주민에게 제공되는 것으로 여전히 지방의회는 지역적으로 사회복지서비스를 계획하고 그 재정에 대해, 공급하는 서비스 질에 대한 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).

중 앙정부에서는 지방정부의 사회복지서비스의 일상적 운영에 관여하지 않지만 담당 부처를 통해 전반적으로 지도감독하고 국가 전체적인 사회복지서비스에 대한 전략적 역할을 담당하며 또한 독립 중앙 기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI) 등을 통해 모든 사회복지서비스 기관을 서비스 기준을 관리하는 역할을 담당하고 있다. 먼저 중앙 정부에서 사회복지서비스 주무부처인 보건부의 역할부터 살펴보면 보건부는 사회복지서비스에 대한 전략적 책임을 지고 있어 국가적 사회복지서비스 정책에 필요한 법률적 작업을 담당한다(Hill 2000). 이에 따라 잉글랜드 지역 내 지방정부의 사회복지서비스 시스템은 보건부 장관의 책임의 일부이며 이와 같이 보건의료와 사회복지서비스를 하나의 장관아래 통합시킨 것은 중앙정부가 직접 운영하는 국가건강서비스와 지방정부아래 운영되는 사회복지서비스를 통합적으로 관리하기 위한 것이다. 이는 또한 사회복지서비스가 국가건강서비스의 장기요양치료로부터 떨어져 나와 시작된 역사적 배경을 반영하기도 한다. 사회복지서비스는 보건부 장관아래 관리되는 총 예산의 20%를 차지하며, 보건부내에서 사회보호그룹(Social Care Group) 산하로 사회복지사와 일반 행정직으로 구성된 사회보호정책부(Social Care Policy)에서 그 정책을 담당하고 있다(Hill 2000).

<그림 1)> 시설 종류별 지방정부 지원시설 추이

자료: 보건부(Department of Health), SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)에서 재인용

이 외에 중앙정부 차원에서는 독립기관인 사회보호 조사위원회를 통해 지방정부와 민간기관이 제공하는 모든 사회복지서비스에 대한 개별적인 조사와 규제 시행하고 있다. 모든 사회복지서비스 제공기관은 국가 최소 기준(National Minimum Standards, NMS)를 충족시키는 조건하에서 이 위원회에 등록을 해야 하며 정기적인 조사를 통해 제재, 또는 완화된 자율권을 부여받을 수 있다. 이 위원회는 개별 서비스 기관 뿐 아니라 지방정부에 대해서도 별도의 조사를 실시하며 사회복지서비스에 대한 고충사항도 접수하여 처리한다. 이에 대한 자세한 사항은 아래에서 먼저 지방정부의 사회복지서비스 현황을 살펴본 후 자세히 논의하도록 하겠다.

지방 정부의 사회복지 서비스 기능과 현황²⁾

지방정부 사회복지 인력현황:

보 건부 통계에 의하면 1998년 현재 잉글랜드 전국 150개 지방정부에서 총 223,500명의 인력이 지방정부에서 사회복지서비스 분야에서 일하고 있으며(평균 지방정부당 1,490명이 종사) 그중 9%가 전략적, 정책적 업무를, 50%가 현장 사무실에서 일하고 있고, 28%가 시설보호 업무에 14%가 주간 보호시설 업무에 종사하고 있다(Hill 2000). 그 중 사회복지사의 서비스 종류별 배치 현황을 보면 <표 1>과 같다. 이 같은 수치들은 전일제로 환산된 수치이며, 실제로는 사회복지 종사인력 중 절반에 가까운 인력이(44%)가 시간제로 종사하고 있다(Hill 2000). 민간 부분에서는 사회복지서비스에서 종사하는 인원은 2002년 현재 약 67만 여명에 달하며, 이들은 약 2만 5천여 기관에서 일하고 있다. 종사 기관과 관계없이 잉글랜드 전역에서 일하는 사회복지사는 총 8만여 명에 달하고 그 절반이 일선 현장업무에 종사하고 있다.

자료: 보건부, Hill (2000, p. 176에서 재인용)

아동복지서비스:

지 방의회는 지역내 아동의 복지에 대한 광범위한 책임을 지며 이에 따라 장애아동에 대한 서비스, 특수기숙학교(Residential special school), 학대 아동에 대한 아동보호서비스(Child protection service), 보호 아동에 대한 양육 서비스 등을 제공하고 있다. 장애아동을 위한 재가서비스에서는 보다 많은 부모들에게 직접 지불제(Direct Payment)를 통하여 직접 자신의 자녀를 위한 서비스를 구매할 수 있도록 하고 있다. 최근에는 전문 정신 보건서비스가 확대되고 통합 서비스팀에 의해 서비스 제공 대기기간을 축소하면서 서비스는 더욱 유연화 되는 등 큰 발전을 이루고 있다. 추가적인 특별한 지원과 다른 아동과의 분리교육이 필요한, 독서 장애(dyslexia), 자폐증(.autism), 또는 학습 장애(learning disability)나 주요 감성적, 심리적 문제를 가지고 있는 아동들에게는 특수 기숙학교로 의뢰된다.

아 동 보호서비스는 방기나 신체적, 감정적, 성적 학대 등의 피해를 당하여 특별한 보호조치의 필요성이 있는 아동은 아동보호등록(Child protection register)를 거쳐 아동보호계획(child protection plan)에 의한 서비스가 제공된다. 이 서비스 계획에 의해 추가적인 학대로부터 아동을 보호하고 이후 지속적인 건강과 발달을 촉진시키기 위해 어떻게 사회복지사, 의사, 교사, 건강 방문자(Health Visitor), 학교 간호사, 경찰 등이 협력하여 가족을 지원할 수 있을 것인가가 결정된다. 2002년 3월 현재 잉글랜드 전국에 총 25,700여명의 아동과 청소년이 아동보호등록이 되어 이 서비스를 제공받고 있다.

지방정부가 부모의 책임을 부여받아 돌보는 아동을 보호아동(Looked after children)이라고 하는데 이 개념은 최근 부모가 없는 아동에서 부모가 있지만 도움이 필요하여 시설보호가 제공되는 아동으로까지 확대 되었다.³⁾ 따라서 이에는 아동 학대 등으로 인해 법정을 통해 부모로부터 지방 정부가 양육 책임(parental responsibility)를 넘겨받아 보호하는 경우를 포함한다. 2003년 3월 현재 잉글랜드 지역에 총 6만 8백여 명의 보호아동이 있으며 이는 총 18세 미만 아동의 0.55%에 해당한다. 그리고 보호아동의 64%가 법정의 보호명령(care order)에 의해 지방정부에 의뢰된 경우에 해당된다. 이런 보호아동에 대한 양육 형태로는 양육 가정(foster carer)과 함께 거주하는 것이 최우선적으로 고려된다. <그림 2>에서 볼 수 있는 것처럼 양육 가정에 의한 보호를 꾸준히 늘리면서 시설 거주 아동을 줄이는 노력이 계속되어 왔으며 이에 따라 2003년 현재 68%의 보호아동이 양육 가정에 거주하며 시설에 거주하는 아동은 13%에 그치고 있다. 2003년 현재 아동의 집(Children's home), 호스텔, 특수 기숙학교 등 기숙 시설에 거주하는 아동 수는 8,760여명이다. 이와 같은 보호 아동의 탈보호 시기는 만 16세이었으나 최근 그 시기가 늦어져 2002년 현재 31%의 아동만이 만 16세에 탈보호하고 있다.

<그림 2)> 보호 형태에 따른 보호 아동 수 추이

자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 19)에서 재인용

노인복지서비스:

지 방의회는 노인을 대상으로 한 복지서비스에 있어서도 광범위한 책임을 지고 있으며 이에 따라 다양한 서비스를 제공하고 있다. 노인복지서비스에 있어 가장 우선순위는 되도록 집에서 독립적으로 생활 할 수 있도록 하는 것으로 이에 따라 재가복지서비스가 크게 강화되고 있다. 이로 인하여 최근 재가복지 대상자가 꾸준히 증가하여 2002-2003년도에 주당 총 10시간 이상, 6회 이상 방문 서비스에 해당하는 집중적인 재가보호 대상자가 5% 가량 증가하였다<그림3>. 이러한 재가 서비스를 통해서는 장보기, 청소 등 집안일 돕기, 교통 보조 등을 포함하여 세수 및 목욕, 옷 갈아입히기, 식사준비, 잠자리 들기 등 거동이 불편한 노인도 독립적인 삶을 유지할 수 있도록 광범위한 서비스가 제공되고 있다. 그 반면 시설 보호 내 노인 수는 비약적으로 감소하여 2001-2002년과 2002-2003년도 사이에만 노인 1만 명당 시설보호 대상 노인수가 109명에서 101명으로 감소하였다. 2003년 10월 현재 잉글랜드 지역에는 총 12,994개소의 요양시설(Care home)이 있으며 총 371,238명의 수용능력을 갖추고 있다.

<그림 3)> 집중 재가복지서비스 대상자^* 수 증가 추이

(단위: 만 65세 이상인구 천 명당)

* 주당 총 10시간 이상 6회 이상 재가 방문 서비스
자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 24)에서 재인용

또 한 최근에도 지속적으로 노인의 독립적인 삶을 지원하기 위한 새로운 서비스 개별과 전달체계 혁신이 이루어지고 있다. 병원에서 퇴원하는 노인들이 불필요하게 병원에 재입원하는 경우를 막고 퇴원 후 자신감을 회복하고 이동성을 비롯한 일상생활 능력을 회복할 수 있도록 하는 퇴원매개 서비스(intermediate care)가 시범사업을 실시되고 있다. 이는 보건의료 서비스와 사회복지서비스간의 협력 사업의 가장 큰 성과 중 하나로 꼽히고 있으며 시범 사업 지역에서 매우 욕구가 높은 것으로 나타나고 있다. 이와 더불어 2004년 4월부터 다른 기관간의 노인복지서비스에 있어서 중복과 비효율성을 피하고 이용자의 접근성을 높이기 위해 지방정부에서 다른 기관의 인력이 함께 참여하는 단일 실사(single assessment)가 시행 중에 있다.

하 지만 재가 복지의 경우 인력 모집에 어려움이 있어 재가 방문자(home carer)가 자주 바뀌고 서비스가 불규칙적인 문제가 나타나고 있으며 시설 보호에 있어서도 지역 간 시설 분포의 불균형으로 인해 일부 지역에서는 부족현상을 겪고 있다. 또한 2002-2003년 조사에서 서비스 신청에 의해서 욕구 실사를 받은 이후 서비스가 개시되는데 29%가 6주 이상 소요되는 등 대기기간이 여전히 긴 문제가 상존하고 있다. 또한 오직 절반가량의 사회복지서비스 이용자만이 제때에 재평가를 받는 등 관리체계상 문제가 상존하고 있으며 이용자의 선택권을 보장하는 직접 지불제의 경우 여전히 극히 일부 노인만이 혜택을 보고 있는 현실이다.

장애인 복지서비스:

장 애인 복지 서비스는 특히 지방정부와 보건의료서비스인 국가건강서비스(NHS)와의 협력이 강조되고 있는 부분이며 국가건강서비스는 주로 치료적 부분에, 지방정부는 주로 재가서비스 또는 시설보호를 제공하는 역할을 담당하고 있다. 정신보건서비스의 경우 지역 내 국가건강서비스 기관인 정신보건 트러스트(Mental Health Trust, 정신보건치료기관), 기초건강보호 트러스트(Primary Care Trust, 지역별 보건의료서비스 및 정책 총괄기관)와 지방정부가 합동팀을 구성하여 서비스를 제공하는 경우가 증가하고 있다. 2003년 가을 현재 61%의 지방정부에서 이와 같은 공식적인 협정을 국가건강서비스 조직과 체결하여 서비스를 제공하고 있다. 학습 장애인 대상 서비스의 경우는 69%의 지방정부가 국가건강서비스와의 공식적인 협력관계 아래 서비스를 제공하고 있으며 지방정부는 이 같은 협력 속에서 장기입원을 방지하고 집에서 보다 독립적인 생활을 꾸려갈 수 있도록 서비스를 제공하고 있다. 신체장애인 및 감각 장애인을 위한 서비스는 보건의료서비스간의 협력이 취약한 것으로 나타나고 있는데 신체장애인 대상 서비스에 있어서는 16%, 감각 장애인 대상 서비스에 있어서는 오직 9%만이 국가건강서비스 조직과 공식적인 협력 관계 하에 서비스를 제공하고 있다.

지 방정부는 장애인이 되도록 집에서 독립적인 생활을 할 수 있도록 다양한 재가 서비스를 제공하고 있는데 노인복지서비스와 유사한, 재가 방문자(home carer)에 의한 다양한 생활 보조 서비스와 함께 장애 보조기구를 제공하고, 필요한 장애보조 설비를 집에 설치해 주는 등의 서비스를 제공하고 있다. 이와 같은 독립적 생활에 대한 중요성이 강조되면서 2002-2003년 동안만 약 1,100여개의 보호시설이 자발적으로 보호시설 등록을 취소하고 다양한 재가 서비스 기관으로 변경하였으며 잉글랜드 지역에는 정부, 민간 기업, 자원봉사 단체 등을 모두 합하여 총 3200여개의 장애인 재가 서비스 기관이 운영되고 있다. 장애인 보호 시설의 현황은 <그림 4>와 같다.

<그림 4)> 청장년 장애인 시설보호 현황

자료: 보건부 SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 39)에서 재인용

수발자(carer)에 대한 지원:

신 노동당 정부에서는 가족, 친지, 친구들을 자발적으로 돌보는 수발자(carer)에 대한 가치를 새롭게 인식하면서 지방정부에서 이들에 대한 직접적인 서비스가 지속적으로 확장되고 있다. 영국 내에서 10명 중 1명이 이러한 수발자에 해당하며 2001년 센서스 자료에 의하면 잉글랜드와 웨일즈 지역에 총 520만 명의 수발자가 있으며 그중 20%(약 백만 명)이 주당 50시간 이상 수발을 제공하고 있다. 정부는 이에 따라 1995년 지방정부로 하여금 수발자가 자신의 권리로 자신의 욕구에 대해 별도로 실사를 제공하도록 하였으며, 2000년 수발자와 장애아동법(Carer and Disabled Chilren Act 2000)에 의해 2001년 4월부터 지방정부가 수발자를 위한 직접적인 서비스를 제공할 수 있도록 하였다. 이를 통하여 독자적인 욕구 실사를 받은 수발자가 점차 증가하여 2001-2002년에는 수발자의 21%, 2002-2003년도에는 전체 수발자의 26%가 욕구 실사를 받았다. 중앙정부는 수발자의 40%가 실사를 받는 것을 목표로 지방정부를 독려하고 있으나 2003년 현재 전체 150개의 지방정부 중 32개 지방정부만이 이 목표를 달성 하였다.

또 한 정부는 지방정부가 수발자를 위한 보다 유연하고 혁신적인 휴식 서비스(respite care) 개발을 촉진하기 위하여 수발자 교부금(Carer's Grant)을 1999년부터 지급하고 있으며 지방정부는 자체 계획에 의해 수발자 가사노동에 대한 실질적인 지원, 교통이나 특수시설에 대한 지원, 여가 시설에 대한 지원 등을 제공하고 있다. 2002-2003년에 총 8천 5백만 파운드(약 1천 5백억원)이 수발자 교부금으로 지방정부에 지원되었으며 17만 5천여 명의 수발자들이 이 교부금에 의한 지방정부의 서비스를 제공 받았다. 일부 지방정부에서는 이 교부금을 통해 지역 내 원스탑 수발자 지원센터(one-stop carer’s centre)를 개원하고, 밤중이나 주말 등에 상주 보호를 제공하여 수발자가 충분한 휴식을 취할 수 있는 보호관리팀을 운영하거나, 수발자의 직장 복귀를 돕기 위한 직업 훈련을 제공하는 등 보다 혁신적인 서비스를 개발하고 있다.

사회보호 조사위원회와 사회복지서비스 규제

중 앙 독립기관으로서 지방정부를 비롯한 공공과, 민간의 모든 사회서비스의 조사와 규제를 담당하는, 중앙 독립기관인 사회보호 조사위원회(CSCI)는 2000년 보호기준법(Care Standard Act 2000)과 2003년 보건및사회보호(지역사회보건및기준)법 (Health and Social Care (Community Health and Standards) Act 2003)에 근거하여 설립되었다(DH 2003a; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 사회복지서비스 분야에서의 경험과 전문성을 갖춘 인사 7명으로 구성된 이 위원회는(CSCI 2006b) 의회와 장관에게 조사 결과를 보고하고, 인터넷 등을 통해 공공에게 공개한다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 이 위원회는 보건부에서 법적으로 설정하는 국가 최소 기준(National Minimum Standard, NMS)을 규제활동에 반영해야 하는 법적 의무를 가지고 있다(DH 2003a; 2003b).

이 위원회는 2004년 4월에 다음과 같이 사회복지서비스 규제에 있어 각기 다른 기능과 역할을 가지고 있는  3개의 기관과 활동을 통합하여 설립되었다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 1985년에 보건부 산하로 설립된 사회서비스 조사원(Social Service Inspectorate, SSI)은 사회복지 서비스와 관련된 전문적 조언을 중앙정부에 제공하고 지방정부 및 민간 기관의 효율적인 사회복지서비스 제공을 지원하며 지방정부의 법적 의무 수행을 평가하고 중앙정부의 정책 시행을 모니터하는 역할을 담당하였었다. 이 조사원과 감사위원회의 합동조사(Joint Review)는 1996년부터 시행된 것으로 각 지방 사회복지서비스에 대한 조사를 진행하였었고, 국가 보호 기준 위원회 (National Care Standards Commission, NCSC)는 2002년 설립되어 230여개의 지방정부와 보건당국 산하의 조사단(inspection unit)을 대체하고 민간 사회서비스 기관들에 대한 조사와 감독 기능을 담당 하였었다. 사회보호 조사위원회는 이처럼 분리되어 있는 사회복지서비스 규제 기능을 통합함과 동시에 서비스의 개선을 위한 더 강력한 권한과 책임을 부여 받았다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).

이 위원회의 활동은 크게 사회복지서비스의 공급과 운영 등에 대해 전반적인 책임을 지니고 있는 각 지방의회의 사회복지서비스에 대한 평가와 공공 및 민간의 각 개별 사회복지서비스 시설 및 기관에 대한 조사로 나누어 볼 수 있다. 각각에 대한 자세한 활동에 대한 내용을 차례로 살펴보도록 하겠다.⁴⁾

지방의회 사회복지서비스 평가 및 규제 활동:

사 회보호 조사위원회는 지방정부의 사회복지서비스에 대해서 매년 정기적으로 평가하고 성인대상 서비스의 경우 이를 별점(star rating)화 하여 0점부터 3점까지 부과한다. 이 평가는 수행 평가 기준(Performance assessment framework, PAF)등  관계 기관의 참여에 의해 만들어 지고 정부의 승인을 받은 다양한 지표에 근거하여 진행된다. 평가 활동은 지방정부 방문조사, 지방정부가 직접 제공하는 사회복지서비스에 대한 조사, 지방정부가 제공하는 통계자료, 지방정부 자체 사회복지서비스 계획과 성과간의 비교 등을 통해 이루어지며, 별점은 훌륭함(3점), 우수함(2점), 적합함(1점), 부적합함(0점) 단위로 구분된다.

최 고 평점인 3점을 부여받은 지방정부는 중앙정부의 교부금을 보다 유연하게 사용할 수 있고, 조사나 모니터 대상 분야가 축소되며, 사회복지서비스 관련 계획이나 정보 제출 의무가 완화 되는 등 사회복지서비스 운영에 있어 자체적인 권한과 자율성이 증대되는 혜택을 부여 받는다. 그 반면 부적합판정(0점)을 받은 지방정부의 경우 이에 대한 개선을 위한 추가적인 지원이 주어지기도 하지만 자체 서비스 운영에 있어 자료에 대한 요청 범위와 횟수가 늘어나고 모니터 범위도 확장되는 등 자체적인 자율권이 축소된다. 특히 다년간 개선이 이루어지지 않은 지방정부의 경우 위원회가 직접 운영에 개입하여 공동으로 개선 작업을 진행하게 된다. 이러한 평가에 따른 개입에 따라 점차 부적합 판정을 받는 지방정부가 줄어들어 <그림 5>에서 볼 수 있는 것처럼 2002년에 4개에 이르던 현재 부적합 판정을 받은 지방의회는 2006년 하나도 없으며 최고의 평점을 받은 지방의회는 2002년 15개(10%)에서 2006년 44개(29%)로 늘어났다.

<그림 5)> 지방의회 사회복지서비스 평가 별점 분포 추이

자료: CSCI (2006c, p. 9)

이 러한 지방의회 서비스 평가는 다양한 기준을 통해 이루어지는데 그 가장 대표적인 것이 수행평가기준(Performance assessment framework, PAF)이다. 이것은 지방정부의 사회복지서비스를 평가하는 각종 수행지표((Performance indicator, PI)를 모아놓은 것을 2004-2005년 현재 아동과 가족과 관련된 19개의 지표와 성인과 노인과 관련된 26개의 지표, 그리고 나머지는 운영과 자원에 관한 부분으로 총 46가지 지표로 구성되어 있다. 각 부분 지표는 국가의 우선순위와 전략적 목표, 비용과 효율성, 서비스 전달체계의 효과성과 성과, 이용자와 수발자에 대한 서비스의 질, 공평한 접근성 등 5개 측면을 고려하여 설계 되어 있다.

이 수행지표는 사회보호 조사위원회가 개발을 책임지고 있으며 이에 따라 조사위원회는 보건부, 보건의료위원회(Health Care Commission, 의료기관 규제기구), 교육기술부(Department for Education and Skills, DfES), 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Office for Standards in Education, Children Services and Skills, Ofsted, 교육기관 규제기구) 등과 사회서비스 관리자 협회(Association of Directors of Social Services, ADSS, 지방정부 사회복지서비스 관리자 대표조직), 지방정부협회(Local Government Association, LGA)와 협력하여 이 들 기관이 함께 참여하는 평가 그룹을 통해 지표를 선정한다. 이에 의한 결과는 보건부와 교육기술부 정책차관의 승인을 받아 사용된다. 이렇게 개발된 수행평가기준은 평가와 평점의 기준이 되지만 지방정부에 있어서는 어떻게 서비스를 개발하고 발전시킬 것인가에 대한 지침을 제공하기도 한다.

이 와 같은 사회보호 조사위원회의 조사 및 평가활동에서 아동복지서비스 부분은 교육기관 규제기구인 교육, 아동서비스, 기술 표준원과 합동으로 이루어지는데 이에 따라 각 지방정부에 아동 사회보호 평점(Children’s social care grade)을 부과한다. 하지만 점차 이 부분에 대한 기능은 아동 서비스와 교육 서비스간의 통합이 보다 강조되면서 교육, 아동서비스, 기술 표준원으로 이관되고 있는 추세이다.

사회복지 서비스 제공자 등록, 평가 및 규제 활동:

개 별 수발 및 간호 서비스를 제공하는 보호 시설, 성인 보호 시설, 아동 보호 시설, 주거형 가족 센터, 자원 입양 기관, 재가 복지 기관, 독립 양육 기관, 간호 기관, 입양 지원 기관 등에 해당하는 모든 사회복지서비스 기관은 일정한 요건을 갖추어 사회보호 조사위원회에 등록을 해야 하며 등록 없이 이와 같은 서비스를 운영하는 것은 불법화 되어있다. 이러한 등록과정을 통해 각 기관과 시설은 정부가 설정한 적합한 기준을 준수하며 규제에 맞추어 운영할 것을 약속하게 되며 이에 따라 사회보호 조사위원회의 조사 대상이 된다. 이 등록을 위해서는 시설, 인력, 제공 서비스, 시설 규모, 운영자 신분과 경력, 자격증, 범죄기록, 의료 진단 정보, 재정 상태, 운영 계획 등과 함께 전문가의 추천서를 제출하여야 하며, 위원회는 이렇게 제출된 서류를 검증하고 추천한 전문가를 인터뷰 하는 등의 조사를 거쳐 허가를 부여하거나 개선할 점이 있을 경우 이를 전제로 한 조건부 허가를 내어준다. 주거형 시설을 운영할 경우에는 허가내용에 서비스 대상과 연령 수용 규모에 대한 제한이 명시된다.

이 상의 절차에 따라 등록된 합법적인 사회서비스 제공자는 사회보호 조사위원회의 정기적인 조사를 받게 되고 그 결과는 인터넷 등에 공개되어 지역 내 이용자가 시설이나 서비스를 선택할 시 고려할 수 있다. 이 조사와 평가 과정은 2006-2007년도 현재 ‘더 나은 삶을 위한 조사 Inspecting for better lives' 에 따라 또 한 번 큰 변화를 겪고 있다. 이 변화에 따라 서비스 제공 기관은 과거에 일괄적으로 연간 2회 조사를 받았었으나, 새롭게는 최소 3년간 1회 이상으로 크게 완화되고 대신 조사위원회가 필요하다고 판단되면 언제든지 수시로 조사를 할 수 있도록 하였다. 이는 평가 결과가 안 좋은 기관의 경우 훨씬 잦은 조사와 관리를 받게 됨을, 그리고 매우 우수한 기관의 경우 상대적으로 훨씬 적은 조사와 규제를 받게 됨을 뜻한다.

이 러한 각 기관별 조사 간격은 2006년 4월에서 2007년 6월까지 전 기관을 대상으로 이루어지는 핵심 조사(key inspection)의 결과에 따라 결정된다. 하지만 향후 모든 기관이 매년 이 핵심조사를 받지 않는다 하더라도 위원회는 매년 모든 기관에 대해 제출된 자료를 정기적으로 검토한다. 이러한 정기적인 핵심조사 이외에 수시 조사(Random inspection)가 있는데, 이는 특정 기관을 대상으로 불만 접수 처리에 대한 확인이나 이전 조사 때 지적된 사안에 대한 개선 사항을 점검하기 위해서, 또는 특별한 이유 없이 사전 통보를 하지 않고 이루어지는 조사를 말한다. 따라서 이 수시 조사를 통해 핵심 조사의 서비스 평가 결과와 관계없이 어느 기관이나 조사 대상이 될 수 있다. 또한 매년 국가적 이슈나 지역적 이유에 따라 약물 관리, 영양 공급 등 특정 분야에 대한 조사를 벌이는 주제 조사(Thematic inspection)가 있다. 수시 조사와 마찬가지로 이러한 주제 조사의 결과는 정부에 보고되며, 또한 인터넷 등을 통해 대중에게 공개되어 사용자는 선택시 이를 자료로 참고 자료로 활용할 수 있다.

이 러한 위원회의 조사활동과는 별도로 모든 등록 기관이 제시된 기준에 의해 자체적으로 평가해 보고하는 연간 질적 보증 실사(Annual quality assurance assessment, AQAA)가 있다. 이는 예전에 정기 조사 이전에 제출하는 사전조사 질문지(pre-inspection questionnaire)대체 하는 것으로 연간 데이터 및 정보 부분과 질적 보장 실사 부분으로 이루어졌다. 이 실사에는 기관 기본 정보와 서비스 이용 통계, 인력 현황, 운영 현황 등과 더불어 서비스의 성과, 이용자의 의견, 개선할 부분, 개선 계획, 이전 위원회 권고에 대한 조치 결과 등이 포함된다.

위 원회는 위와 같은 조사 결과를 종합하여 각 기관 별로 훌륭함(excellent), 우수함(good), 적합함(adequate), 열악함(poor)으로 단순화된 평점을 부여한다. 이 평점은 인터넷 등 대중에게 공개되어 이용자가 보다 쉽게 각 기관의 평가 내용에 대하여 판단할 수 있게 되었다. 또한 이에 따라 위원회는 법적 행동(enforcement action)을 취할 수 있는데 새로운 평점제도에 따른 보다 자세한 조치 사항은 2007년 중반기에 확정되어 발표될 예정이다.

이 와 같은 위원회의 조사와 규제 활동은 가장 기본적으로 2000년 보호기준법에 따라 보건부에서 설정하는 국가최소기준(Natinoal Minimum Standards)에 의해 이루어지며 모든 기관은 이 기준을 의무적으로 준수해야 하며 사회보호 조사위원회는 이 기준을 의무적으로 조사와 규제 활동에 고려해야 한다(DH 2003a). 이 국가 최소 기준은 각 대상자별 보호시설, 재가 복지, 간호 기관, 아동 보호시설, 입양, 입양 지원 기관, 주거형 가족 센터, 양육 서비스, 민간 양육, 기숙학교, 기숙 특수학교, 고등 교육기관 기숙사 등에 대하여 각각 설정되어 있다.

국 가최소기준의 실례로 노인복지시설에 대한 국가최소기준(DH 2003a)을 살펴보면 총 7개 부분으로 이루어져 있는데 이는 각각 시설에 대한 정보, 접근성, 욕구 실사, 시험 거주 등에 대한 시설의 선택 부분; 프라이버시와 존중, 서비스 계획, 보건의료, 약물 등에 대한 보건 및 개별 보호 부분; 식사, 사회적 접촉 및 활동, 지역사회와의 접촉, 자율성과 선택 등에 대한 일상생활 및 사회활동 부분; 고충처리 절차, 권리, 보호 장치 등에 대한 고충처리 및 보호 부분; 시설 공유, 세탁, 시설, 개별 주거 공간, 가구, 난방, 조명, 위생 등에 대한 환경 부분; 업무 종사자의 자격, 모집과정, 훈련 등에 관한 인력 부분; 일상 운영, 윤리, 질적 보장, 인력 지도, 기록 관리, 안전 지침 등을 포함한 운영 및 행정 부분으로 구성되어 있다.

또 한 노인, 장애인, 아동, 수발자 등을 위한 재가복지(domiciliary care)의 국가최소기준(DH 2003b)의 경우 식사, 목욕, 대소변 등 신체 기능에 대한 보조, 지도, 감정 심리적 지지 등의 서비스를 모두 포함 하며 이에 대한 기준은 총 5개 부분으로 이루어져있다. 이는 각각 정보, 욕구 실사, 욕구 충족, 접근성, 비밀 보장 등에 관한 이용자 중심 서비스 부분; 서비스 계획, 프라이버시 및 존중, 이용자의 자율성 및 독립성, 약물 및 보건관련 서비스 등에 관한 개별 서비스 부분; 안전 지침, 위기 관리, 재정 관리, 가내 안전, 가내 기록 관리 등에 관한 보호(protection) 부분; 모집및 선별, 훈련, 자격, 지도(supervison) 등에 관한 관리자 및 종사자 부분; 운영 및 계획, 재정 절차, 기록 관리, 정책 및 절차, 고충 처리, 질적 보장 등에 관한 조직 및 사업 운영 부분으로 구성되어 있다.

이 러한 국가최소기준은 다음과 같은 공통된 원칙아래 설정되어있다. 서비스 이용자 중심, 목적 적합성, 서비스의 포괄성, 실사된 욕구의 충족, 서비스의 질적 향상, 양질의 인력 제공 등이 그것이다(DH 2003a; 2003b). 이와 같은 원칙아래 설정된 최소기준들은 서술식으로 제시되어 있으나 위원회의 조사 결과에 따라 수량적으로 평가 할 수 있다(DH 2003a; 2003b).

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 사회복지 재정분담 현황

영 국의 중앙-지방정부간 사회복지 서비스 재정분담은 전반적인 중앙 지방간 예산 배분 시스템의 일부로서 이루어지고 있다. 지방 정부는 예산에서 지방의회세(Council Tax)와 사업세(Business rage)이라고도 불리는 비거주 건물세(Non-domestic rate) 등 자체 수입은 평균 40% 정도를 차지하고 나머지는 정부의 각종 교부금(Grant)로 이루어져 있다. 중앙정부는 지방정부의 수요 요소를 고려하여 교부금을 배분하는데 최근에는 사용처가 제한되어 있는 지정교부금이 늘어나 지방정부의 자율성이 점차 줄어들고 있는 추세이다. 이와 같은 영국의 지방정부의 재정 구조에 관한 현황을 사회복지서비스를 중심으로 살펴본 후 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부 자율성과 중앙 통제의 경향에 대해서 논의해 보도록 하겠다.

지방정부 재정 구조와 사회복지 서비스 재정 현황

지 방정부 재정의 수입 구성은 지방정부가 자체적으로 부과하는 지방의회세(Council Tax), 지방정부가 걷어 중앙으로 모은 후 재 배분되는, 산업세라고도 불리는 국가 비거주 건물세(National non-domestic rate 또는 Business rate), 그리고 중앙정부에서 배분되는 세입 지원 교부금(Revenue Support Grant), 그리고 지방의회 공급 주택 임대료, 사회복지서비스 사용료 등에 의한 이용료 수입, 기타 중앙 정부 교부금 등으로 이루어져 있다. 지방의회세는 거주하는 건물 가치에 따라 부여된 등급별로 부과되며 거주하는 성인 수 역시 고려되어 책정된다. 지역별로 부과액이 다를 수 있지만 중앙정부에 의해 범위 제한이 있다. 국가 비거주 건물세는 지역 내 상업적 목적을 가진 건물의 가치(임대료)에 따라 부과된다. 이와 같은 지방정부의 수입 비중은 <그림 6>과 같으며 지방 정부의 자체 수입에 해당되는 비중은 이용료 수입을 포함하여 약 40%에 불과하다.

나 머지 재정을 채우는 중앙정부의 교부금은 자원 균등화(Resource equalisation) 정책에 의하여 지방정부의 각종 수요관련 요소를 고려한 복잡한 수학적 공식인 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 결정된다. 이 공식은 지방정부의 거주 인구수를 비롯하여, 교통량, 여성고용비, 보호 대상자 수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표를 정밀하게 반영하여 교육, 사회복지서비스, 치안, 소방, 도로 유지관리, 환경보호와 문화서비스, 자산관리 및 재무 등 7개의 영역으로 구분하여 산출된다. 각 지방정부별로 산출된 예산에 따라 그 차액이 교부금으로 주어지는데 영역별로 산출된 예산은 하나의 지침의 역할을 하지만 이에 따를 법적 강제력은 없다. 실제 지방정부의 업무 분야별 재정 지출 비중은 <그림 7>과 같다.

<그림 6)> 지방정부의 수입구성

자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)

지 방정부의 설비(Capital) 비용은 차용에 의해서 조달되는데 이 역시 중앙정부에 의해 일정하게 통제된다(Hill 2000). 지방정부 차용에 대한 중앙정부의 규제 수단으로는 각 기방정부에 대해 연간 설비 지침(annual capital guideline)과 함께 총 차용규모에 대한 포괄적 제한이 있는 ‘기본 신용 인가(basic credit approvals)’ 형태와 특정 목적을 위한 사업에 요구되는 ‘보충적 신용 인가(supplementary credit approvals)’ 형태가 있는데 최근에는 보다 유연하게 사용할 수 있는 전자의 방법이 더 강조되고 있으나 여전히 양자가 결합된 규제가 시행되고 있다.

중 앙정부의 지방정부 재정 통제의 근거가 되는 지방정부의 재정적 부담 정도는 지출 평가(Spending Review)를 통해 측정되며 이는 지역 의원과 정부의 정책 차관(minister)간에 중앙 지방 파트너십(Central-Local Partnership)에 의해 이루어지는 회의나 조정 업무 그룹(Settlement Working Group) 에 의해 이루어지는 중앙 사무관과 지방 공무원과의 논의 등에 의해 이루어진다(Lyons 2005)

이 와 같은 중앙과 지방정부간 재정 통제 체제의 영향 아래 지방정부내의 사회복지서비스에 대한 예산 역시 결정되게 된다. 앞서 언급한 것처럼 지출배분공식의 하나의 영역으로서 산정되는 사회복지서비스에 대한 각 지방정부의 예산 수준을 근거로 중앙정부는 지방정부에게 지역주민 복지에 대한 법적 책임 이행을 요구 할 수 있다. <그림 7>에서 볼 수 있듯이 지방정부 전체 예산에서 사회복지서비스는 교육 다음으로 큰 영역이며 전체 예산의 16%를 차지하고 있다. 실제 예산은 2003-2004년도를 기준으로 총 1,879,200 파운드(약 34조원)가 지출되었으며 이는 국민 1인당 377파운드(약 68만원), 가구당 913파운드(약 165만원)가 지출된 셈이다(Lyons 2005). 노인을 위한 시설 및 간호 보호 비용으로는 1인당 평균 19,604파운드(약 3천 550만원)가 지출되었다(Lyons 2005). 지방정부의 사회복지서비스의 서비스 대상 집단별 지출 비중은 <그림 8>과 같다.

그림 7)> 지방정부의 지출 구성

자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)

지방정부 사회복지 재정과 자율성

지 방정부에게 법적으로 부여된 지역주민에 대한 복지서비스의 의무는 그 재원에 대한 부분까지 포함한다(Hill 2000; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 하지만 실제로는 위에서 살펴본바와 같이 자체적인 수입인 지방의회세가 지방정부 예산에서 낮은 비중을 차지하여 전체 예산은 중앙정부의 교부금에 의해 결정되며 지방의회세 역시 중앙정부에 통제를 받고 있고, 차용금에 대해서도 역시 제한을 받고 있어 사회복지서비스에 대한 재원은 중앙정부에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 중앙정부는 지방정부 재정 부담에 대해 지출 평가를 통해 측정하고 각종 수요 요소를 고려한 지출배분공식에 의해 모든 지방정부가 일정한 수준의 서비스를 제공할 수 있도록 하고 있지만 실제로는 재정적 제한으로 인하여 지방정부가 복지서비스에 대한 의무를 제대로 이행하기 힘든 경우가 많다. 이 때문에 과거에는 다수의 지방정부가 사회복지서비스를 무상으로 제공하기도 하였으나 현재에는 모든 지방정부가 이용자의 재정능력 실사에 따라 일정한 사용료를 부과하는 정책을 가지고 있다. 물론 이 같은 사용료 역시 중앙정부의 지침(DH 2003c)에 의해 규제를 받고 있다.

이 같은 예산에 대한 중앙정부의 통제 강화 추세는 80년대 중반 대처(Thatcher) 정부로부터 시작되었다(Lyons 2005). 이때까지 지방정부는 부동산, 주민, 산업 등에 대해서 자체의 지방세율을 가지고 있었으나 보수당 정부는 지방정부의 지출을 통제하기 위하여 이 같은 지방세를 이른바 폴텍스(poll-tax)라고 불리는 인두세로 바꾸고 산업세율역시 중앙에서 통제하는 방식으로 바꾸어 버렸다. 그중 인두세는 저소득층에 대한 과도한 비형평성으로 인하여 광범위한 대중적 반발을 불러와 이로인해 결국 대처 총리가 물러나고, 뒤이은 메이저(Major) 총리가 이를 주택기준에 인두세적 성격을 가미한 지방의회세로 바꾸어 현재까지 이르고 있다.

<그림 8)> 대상집단 별 지방정부 사회복지 서비스 예산 비중

자료: SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)

이 와 같은 중앙정부의 지방정부 재정에 대한 통제 강화는 사용처가 지정된 지정 교부금의 증가에서도 나타나고 있다. 이러한 흐름은 특히 현 신노동당 정부 하에서 두드러지고 있는데 이로 인하여 1997년 총 지방정부 예산의 5%정도를 차지하던 지정 교부금이 2005년 현재 22%애 이르고 있다(Lyons 2005). 이러한 흐름은 특히 사회복지서비스 부분에서 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 신노동당 정부는 앞서 역사적 맥락에서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 질적 개선을 위한 ‘사회서비스 현대화’(DH 1998) 정책을 강력하게 추진하면서 이에 따른 개혁 작업을 지방정부에 촉진하기 위하여 사용처가 제한되어 있는 목적성 교부금을 확대하고 있는 것이다. ‘사회서비스 현대화’ 정책백서(DH 1998)에 의해 소개된 특별 교부금 형태의 사회서비스 현대화 기금(Social Service Modernization Fund)은 도입 첫해인 1999-2000년도에 총 3억 9,800만 파운드(약 7,200억원)가 투여되었다. 이는 기존의 지정 교부금 5억 4,380만 파운드(약 9,800억원) 규모에 거의 육박하는 것이었다. 따라서 당해 기존 사회복지서비스에 대한 지정 교부금 규모가 전체 지방정부 예산에서 약 5.6%를 차지했으며 현대화 기금에 의한 추가 지정 교부금은 그에 육박하는 4.1%를 차지하여 사회복지서비스 예산 중 사용처가 제한된 예산의 비중이 급격히 증가하는 결과를 가져왔다(Hill 2000). 이 같은 사회서비스 현대화 기금에 의한 지정 예산 비중의 증가는 이에 그치지 않았다. 이 기금 지출의 총 규모는 매년 급격하게 증가하여 2000-2001년에는 총 4억 33백만 파운드(약 7,850억원), 2001-2002년에는 4억 96백만 파운드(약 9천억 원)으로 증가하였다.

자료: DH (1998)

<그림 9)> 지방정부간 수입 비중 비교

자료: Lyons (2005, p. 56)

이 와 같은 지정 교부금에 의한 지방정부의 예산 통제는 각 지방정부의 자체 수입 규모에 따라 차등되어 나타나고 있다. <그림 10>에서 볼 수 있듯이 지방정부의 가장 대표적인 자체 수입인 지방의회세가 총 예산에서 56%를 차이하고 있는 성 아반스(St Abans) 지방정부의 경우 사용처가 지정된 교부금의 비중이 전체 예산에서 5%에 불과 하지만 지방의회세 비중이 전체 수입의 11%에 불과한 뉴함(Newham) 지방정부의 경우에는 지정 교부금이 21%로 성 아반스 정부의 4배가 넘는다. 이는 자원 균등화 정책에 따라 각 지방정부가 자신의 서비스 수준을 유지할 수 있는 일정한 재정을 보장받고 있지만 실제 운영 측면에서 그 자율성은 큰 차이를 보이고 있음을 나타낸다.

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강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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장애인 공공 서비스 기능 분담 사례

지 금까지 사회복지서비스 부분에서 중앙정부와 지방정부간의 기능 분담과 재정 분담을 중심으로 살펴보았다. 하지만 영국 내 아동, 노인, 장애인 등 취약계층에게 제공되는 공공 서비스는 사회복지서비스에 국한되지 않는다. 하지만 사회복지서비스 이외의 각종 복지급여와 취업지원 서비스는 철저하게 지방정부와는 분리가 되어 제공되고 있어서 위의 논의에서는 이 절 서두에서 언급했던 것 같이 논의에서 제외 하였으나 특정 대상에 대한 공공서비스가 종합적으로 각각 지방정부와 중앙정부를 통해 어떻게 전달되고 있는가를 살펴보기 위해서 장애인이라는 특정 대상 집단에게 제공되는 전반적인 공공서비스에 대해서 논의해 보도록 하겠다.⁵⁾ 이 논의를 통하여 전체적인 영국정부의 사회복지 공공서비스가 중앙과 지방간에 어떻게 분담되어 전달되는지 보다 명료하게 이해될 수 있을 것이다.

장애인 서비스와 전달체계 개요

영 국 정부에서 제공되는 장애인에 대한 복지 서비스는 크게 지방정부에서 제공되는 보장구, 재가복지, 시설보호 등 사회복지서비스와 중앙정부에서 제공되는 장애인 수당 및 취업 지원 서비스로 나눌 수 있다. 서비스는 지방정부가, 현금 급여는 중앙정부가 제공하는 이원화된 전달체계의 오랜 전통에 따라 이 두 영역은 전달체계에서 완전히 분리되어 각자 별도의 신청과 수급과정을 거쳐 제공된다. 즉 사회복지 서비스는 각 지방정부의 사회서비스과를 통하여, 그리고 장애인 수당과 취업지원 서비스는 연금노동부(Department for Work and Pension, DWP) 산하 기관으로 각 지역별로 설치되어 있는 잡센터플러스(JobcenrePlus)를 통해서 이루어진다.

즉, 장애 및 질병으로 인하여 사회복지서비스가 필요하다고 판단될 시에는 각 지방정부의 사회서비스과를 통해서 욕구를 실사하는 보건 및 사회서비스 실사(Health and social service assessment)를 신청할 수 있으며 이를 통해서 서비스 제공이 결정될 시에는 지방정부가 직접 해당 서비스를 제공하거나 지역의 자원봉사단체나 서비스 업체로 의뢰하여 서비스를 제공한다. 최근에 들어서는 서비스 대상자가 직접 자신이 원하는 서비스를 선택하여 구매할 수 있도록 현금을 지급해주는 직접 지불제(Direct payment)가 확대되고 있는 추세이다.

이 와는 별도로 장애인은 또한 잡센터 플러스에 장애인 수당을 신청할 수 있다. 이 장애인 수당에는 장애로 인한 추가 생활비용을 지원하기 위한 연금연령미만을 대상으로 한 장애인 생활 수당(Diability Living Allowance), 연금연령⁶⁾ 이상 장애인을 대상으로 한 간호 수당(Attendance Allowance), 근로세 공제(Working Tax Credit) 등과 장애로 인한 소득 상실을 보조하기 위한 수당으로 노동능력부재 급여(Incapacity Benefit), 장애 추가 급여(disability premium)가 포함된 소득보조(Income Support) 등이 있다.

또 한 잡센터플러스를 통해서 장애인은 다양한 취업지원 서비스를 받을 수 있는데 이는 장애인 구직 상담원(Disability Employment Advisor)을 통해 신청할 수 있다. 구직 상담원은 필요시 장애인의 직업 능력을 검사하는 고용 실사(Employment Assessment)를 실시하며 장애인에게 적합한 구직정보를 지속적으로 제공해 줌과 동시에 직업 준비과정(Work Preparation programme), 직업 소개보조(Job Introduction Scheme), 워크스텝(WORKSTEP), 직업접근 보조(Assess to Work) 등 각종 구직 훈련 프로그램, 고용주 지원 프로그램 등을 지원해준다. 또한 신노동당 정부에서 노동연계복지(welfare to work) 전략에 따라 주요 정책으로 추진하고 있는 신고용협약(New Deal)의 일부로서 추진 중인 장애인을 위한 신고용협약(New Deal for disabled people)에 의해서 지업 소개사(Job Broker)로부터 구직에 필요한 서비스를 1대1로 지원 받을 수 있다.

<그림 10)> 장애인 서비스 종류 및 전달 체계

이 와 같이 장애인이 지방 정부와 중앙 정부로부터 받을 수 있는 복지 서비스를 종합하여 시각화 해보면 <그림 11>과 같다. 그러면 각 정부의 보다 자세한 서비스 내용 및 제공 절차에 대하여 보다 자세히 살펴보도록 하겠다.

지방정부의 사회복지서비스

장 애인이 사회복지서비스를 신청하기 위해 지방정부의 사회서비스과와 접촉하였을 때 필요한 욕구를 실사하기 위한 보건 및 사회서비스 실사를 받게 된다. 이는 비단 장애인뿐만 아니라 아동, 노인 등 사회복지서비스가 필요한 모든 대상에게 시행되는 과정이며 이 과정을 통해 서비스의 필요성 여부, 필요시 제공될 서비스 종류 등이 정해지게 된다. 이에 따라 이 실사는 대상자의 욕구의 우선순위를 파악하고 서비스가 제공되지 않을시 대상자가 처하게 될 위험에 대해서 평가하는 과정을 거친다. 이에 대해 필요할 시 직업 심리치료사(Occupational Psychologist) 등 타 전문가의 도움을 받기도 한다.

이 과정을 통해 개별적으로 파악된 욕구를 바탕으로 대상자와의 논의를 통해 서면화 된 서비스 제공 계획인 보호 계획(care plan)을 작성하게 된다. 이 보호 계획에서는 제공하는 서비스의 종류, 횟수 등이 정해지는데 가령 재가 복지의 경우 재가 방문자가 하루 몇 회 몇 시에 방문하여 세수 및 목욕, 식사 준비, 설거지, 빨래 등 어떤 서비스를 제공하며, 주당 며칠을 방문할 것인가를 대상자와 논의하여 적시한다. 이 같은 서비스는 지방정부에 의해 직접 제공될 수도 있고, 지역 민간 업체 및 자원봉사 단체에서 제공될 수도 있다. 또한 필요한 서비스에 따른 비용이 직접 대상자에게 지급되어 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매할 수도 있다. 이럴 경우 대상자가 고용주가 되므로 이에 필요한 각종 서류 작업을 직접 해야 하는 단점이 있다. 이 때문에 최근에는 지방정부에서 이 서류작업을 지원해주는 서비스가 확대되고 있기도 하다. 보호 계획은 서비스 개시 후 최초 3개월 후에 재검토 되며 이후 특별한 경우를 제외하고 매년 재검토를 통하여 변화하는 욕구를 파악하고 대응한다.

이 러한 서비스 실사과정을 거쳐 장애인이 지방정부로부터 받을 수 있는 사회복지서비스는 앞서 예를 든 것 과 같은 청소, 장보기 등을 포함한 재가복지 서비스를 비롯하여 장애 보장구를 지원 받거나 주택 안에 장애 보조 설비를 설치 받을 수도 있고, 장애인 또는 장애인 수발자의 휴식을 위해 주간보호소를 이용할 수 있고, 필요할 경우 보호 시설에 입소할 수도 있다. 최근에는 수발자에 대한 서비스가 강조됨에 따라 앞서 언급했던 것처럼 지방정부 별로 수발자의 휴식과 직장 복귀 등을 위한 다양한 서비스들이 개발되고 있다.

중앙 정부의 급여 및 취업지원 서비스

장 애인 생활 수당, 간호 수당, 근로세 공제, 노동능력부재 급여, 소득보조 등은 잡센터플러스를 통해 신청할 수 있다. 일반적으로 장애나 질환 등에 의해 생활에 영속적인 영향을 받는 경우 실사 결과에 따라 다음과 같이 상황별로 수당이 지급된다. 우선 노동능력이 있어 직장을 가지고 있는 장애인의 경우 근로세 공제를 받을 수 있으며 노동능력이 없는 경우 노동능력 부재 급여 또는 장애 추가 급여가 포함된 소득 보조를 받을 수 있다. 이 경우 장애 생활 수당 등도 수급이 가능하다. 연금연령 이상인 노령 장애인의 경우 다른 노인과 같이 국가 보험 기여(National insurance contribution) 경력이 충분한 경우 국가 기초 연금(State Basic Pension)을, 기여 경력이 없는 경우는 자산조사형 급여인 연금 크레디트(Pension Credit)를 받을 수 있으며 이에 더하여 장애에 따른 간호 수당 등을 수급할 수 있다.

이 와 같은 장애인 관련 수당들을 자세히 살펴보면 장애로 인한 생활상 추가 비용을 보조하기 위한  장애인 생활 수당과 간호 수당은 소득이나 재산 여부와 관계없이 일상생활에 장애로 인한 영향만을 고려하여 수급자격을 심사하며 수급 금액 역시 이 영향 정도에 따라 결정된다. 연금연령 미만인 자를 대상으로 하는 장애인 생활 수당의 경우 장애로 인한 간호 비용을 보조하기 위한 간호 요소(Care component)와 장애로 인해 이동시 발생하는 추가 비용을 보조하기 위한 이동요소(Mobility component)로 나누어지며 이에 따른 수급 금액은 <표 2>와 같다. 연금연령 이상인 자를 대상으로 하는 간호 수당 역시 장애로 인해 추가적인 간호가 필요한 노인에게 그 비용을 보조해 주기 위한 수당으로 장애가 생활에 끼치는 영향 정도에 따라 급여 수준이 고율(주당 60.60 파운드, 약 11만원) 과 저율(주당 50.55파운드, 약 7만 4천원) 사이에서 결정된다.

 자료: Central Office of Information (2005)

장 애 생활 수당 또는 간호 수당을 수급하기 위해서는 수당 수급 자격을 심사하기 위해 의료 검사가 요청될 수 있지만 필수적인 것은 아니다. 이 검사는 심사 전문 의사(Examining Medical Practitioner)에 의해서 이루어지며, 주로 인터뷰로 진행되고 필요시 추가적인 의료적 검사가 진행된다. 이 의료 검사에 의해 수급 자격을 부여 받더라도 다양한 수준의 수급자별로 일정 비율의 대상자를 선별하여 다시 검사를 실시하는 정기 조사에 의해 수당의 수급자격을 재확인한다.

노 동능력을 상실한 장애인을 위한 노동능력 부재급여는 연금 연령 이하이면서 장애나 질병으로 인해 더 이상 일을 할 수 없는 사람으로 다음과 같은 요건을 충족시키는 경우 받을 수 있다. 우선 법정 질병 급여(Statutory Sick Pay)가 만료되거나 수급할 수 없는 경우 또는 법정 모성 급여(Statutory Maternity Pay)를 수급해 왔지만 노동능력 부재로 직장에 복귀할 수 없는 경우, 국가 보험 기여 납부 경력을 가진 자로서 질병 및 장애로 인해 최소 4일 연속으로 일을 할 수 없거나 특별한 치료를 요하면서 7일 중 이틀이사 일을 할 수 없는 경우, 또는 국가 보험 기여 경력이 없으나 16세에서 20세 사이(20세가 되기 직전 최소 3개월 이상 교육 또는 훈련 중인 자는 25세까지)인 자로 최소 28주 동안 질병 또는 장애로 일을 할 수 없는 경우 이 급여의 대상자가 될 수 있다.

상 기 조건을 충족시키는 대상자가 노동능력 부재급여를 신청할 경우 수급자격여부를 심사하기 위해 개인 노동능력 실사(Personal Capacity Assessment)를 받게 되는데 이는 신청 이전 21주 동안 8주 이상일하지 못한 경우는 즉시, 그 밖의 경우는 노동능력 부재 사유 발생 후 29주 후에 실사를 받게 된다. 이 실사는 신청자가 작성한 질문지, 진단서를 중심으로 의사에 의해 진행되며 별도의 검사가 필요하다고 판단 될 경우 의료 검사를 요청할 수 있다. 이 결과에 의해 급여가 지급되면 그 기간에 따라 단기 저율 급여(28주까지), 단기 고율 급여(29주에서 52주까지), 장기 급여(53주 이후)가 지급되며 그 급여 수준은 <표 3>과 같다.

 자료: Central Office of Information (2005)

장 애인이 구직을 희망할 경우 잡센터플러스에 있는 장애인 구직 상담원의 도움을 받을 수 있다. 장애인 구직 상담원은 장애인이 구직 시 직면하는 각종 어려움에 대한 조언 및 지원을 제공하며 적합한 구직 정보를 지속적으로 제공해주고, 필요시 장애인 전문 직업 심리치료사 등 관련 전문가에게 의뢰 하며 수급이 가능한 수당에 대한 정보를 제공하고 수급할 수 있도록 지원해준다. 또한 직장이 있는 사람이 장애로 인한 실직의 위험에 처한 경우에도 고용주와 함께 고용 유지 방안을 함께 논의할 수 있다. 장애인 구직 상담원은 이런 상담 및 지원 활동을 통하여 다양한 구직 관련 서비스를 제공할 수 있는데 이에는 적합한 직업 형태 및 훈련 과정을 파악하기 위한 고용 실사, 직업 매칭 서비스 등 적합한 구직 정보와 장애인 친화적인 직장에 대한 정보 제공, 고용 준비 과정 등 직업 훈련 서비스 의뢰, 직업 소개 보조, 직업 접근 보조 등 장애인 고용주 지원 서비스 의뢰, 의료 검사나 개인 노동능력 실사 등 각종 장애인 수당 수급을 위한 과정 안내 및 지원 등이 포함된다. 이 같은 서비스 들은 장애인 구직 상담원과의 상담을 통하여 결정되며 이를 통해 결정된 서비스 및 일정 등이 담긴 서면화 된 행동 계획(Action plan)을 작성한다.

이 같은 장애인 구직 상담원의 서비스를 제공받기 위해서는 고용 실사 과정을 거치게 되는데 이는 대상자의 노동능력과 정도를 파악하여 단계별 행동 계획을 수립하기 위한 절차이다. 이 고용실사는 일반적으로 잡센터플러스 사무실 내에서 실시되며 주로 기존 직업 경력과 향후 적합한 직업에 대해 논의하는 상담원과의 인터뷰를 통해 진행된다. 필요시에는 대상자에게 문서 작성 등 다양한 형태의 노동에 필요한 기본적인 능력을 확인하기 위한 실습을 진행 할 수도 있다. 고용 실사는 보통 반나절 가량 소요되며 이 결과는 취업 지원을 위한 목적을 위해서만 사용될 뿐 다른 장애 관련 수당에는 영향을 미치지 않는다.

장 애인 구직 상담원의 서비스를 받는 장애인은 일반적인 취업 지원 서비스뿐만 아니라 취업 또는 고용 유지를 위한 다양한 정책 프로그램을 이용 할 수 있다. 그 중 직장 내 장애인을 위한 보조 시설을 지원하는 직업 접근 보조의 경우 장애나 질병으로 인해 구직 활동 또는 직장 생활에 13개월 이상 영향을 받은 장애인을 대상으로 하는 프로그램이다. 이 프로그램은 장애인 고용주가 장애인차별금지법(Disability Discrimination Act)에 의해 부여된, 장애인 피고용자에게 업무상 필요한 지원을 제공해야 하는 의무에 따라 제공한 시설에 대한 비용을 지원한다. 고용주는 일단 의무에 따라 보조 시설을 제공해야 하며 그 비용을 청구하면 장애인 구직 상담원이 가까운 직업접근 비즈니스 센터(Access to Work Centre)를 통해 자격 여부를 확인 한 후 지원을 승인해 준다. 이 프로그램에 의해서 청각, 시각 장애인 등을 위한 문서 판독기, 보청기 등 보장구, 대중교통 이용이 어려운 장애인을 위한 통근 비용 지원, 청각, 시각, 정신지체 장애인을 위한 보조인 고용 비용 등이 지원 되며 실직 상태에서 새 직장을 얻은 지 6주 미만의 장애인이나 자영업자의 경우 소요 비용의 전액을 지원하고, 또한 이와 관계없이 장애인 보조인 고용, 추가 통근 지원 비용, 면점을 위한 보조인 비용 등도 전액 지원한다. 이 밖의 보조 시설비용에 대해서는 고용된 지 6주 이상 된 장애인의 경우 일부를 지원하는데, 고용주는 소요 비용 중 300파운드(약 54만원)와 그 이상의 추가 비용의 최소 20%를 부담해야 하지만 최고 1만 파운드(약 1천 8백만 원) 까지만 부담하며 나머지를 직업접근 보조 프로그램에서 지원한다.

이 밖에 장애인 고용 유지 및 취업 지원 프로그램으로 직업소개 보조, 워크스텝, 직업준비 과정 등이 있는데 직업소개 보조 프로그램 역시 고용주 지원 프로그램으로 장애인을 고용한 고용주에 대해 월급 및 추가 훈련비용을 보조하기 위해 최소 6주간 지급되는 보조금이다. 이 지원을 받는 고용주는 보조금 지급 중단 이후 최소 6개월 이상 해당 장애인의 고용을 유지해야 하는 의무를 가지고 있다. 이 보조금은 주당 75파운드(약 14만원)이며 특별한 사유가 없는 한 지급 기간을 13주까지 연장할 수 있다. 직업 준비 과정은 장기간 직장을 갖지 못했던 장애인의 직장 복귀를 지원하는 맞춤형 프로그램으로서 적합한 직업 선택, 직업 환경에 대한 경험 제공, 기술 습득, 자신감 회복 등을 위한 다양한 서비스가 제공된다. 이과정은 보통 6주간 제공되며 필요시 13주 까지 연장 가능하고 과정이 종료하면 최종 보고서가 대상자와 담당 장애인 구직 상담원에게 발송되어 이를 바탕으로 상담원은 향후 행동 계획에 대해 논의할 수 있다. 워크스텝은 일시적으로 장애인이 다양한 직장에서 비장애인과 동일한 임금을 받으며 일 할 수 있는 기회를 제공하는 프로그램이다.

이 와는 별도로 신노동당 정부의 노동연계복지(welfare to work) 전략의 핵심 정책인 신고용협약의 장애인 대상 프로그램인 장애인을 위한 신고용협약에 따라 구직을 원하는 장애인은 직업 소개사의 고용 지원 서비스를 받을 수 있는데 구체적으로 장애 관련 소득 보조형 급여 수급자나 주당 16시간 이상 근로가 어려운 장애인 중, 장애 관련 수당 수급자가 이 서비스의 대상이 된다. 직업 소개사는 장애인에게 다양한 취업 지원 서비스를 일대 일로 제공하는데 이에는 기술과 능력을 검토한 적합한 구직 정보 제공, 구직 서류 작성 보조, 이력서 작성 보조, 면접 준비 보조, 면접을 위한 교통비용 경비 일부 지원, 적합한 직업 훈련 프로그램 연결 등 취업에 필요한 세세하고 실질적인 도움을 제공한다. 또한 직업 소개사는 대상 장애인이 취업한 뒤에도 6개월간 지속적으로 직장생활의 어려움에 대해 상담을 제공하며 장애인 고용주를 위해서도 필요한 보조 시설이나 보장구 마련을 위한 정보를 제공해 준다.

영국 중앙-지방간 서비스 분담 특징

이 상 살펴본 바와 같이 영국 내 사회복지 전달체계는 사회복지서비스를 중심으로 한 지방정부 중심의 전달체계와 노동연금부의 잡센터플러스 등을 중심으로 한 중앙정부의 급여-취업 지원 서비스로 이원화 되어 있다. 이 때문에 도움이 필요한 장애인은 사회복지서비스를 위해서는 지방정부의 보건 및 사회서비스 실사를, 급여를 위해서는 의료 검사 및 개별 노동능력 실사를, 취업 서비스를 위해서는 고용 실사를 별도로 받아야 한다. 고용 실사는 취업을 원하는 장애인이 이 같은 자발적인 노력으로 인하여 기존의 수당에 영향을 주는 것을 방지하기 위하여 의도적으로 분리되어 실시되지만 잡센터플러스의 급여를 위한 실사과정과 사회복지서비스를 위한 지방정부 사회서비스과의 실사 과정은 비슷한 목적을 위하여 중복되어 받아야 하는 셈이다. 이 연구에서는 가장 이 현상이 두드러진 장애인 서비스를 중심으로 살펴보았지만 이 같은 이원화된 전달체계는 노인(지방정부-노인복지서비스, 중앙정부-연금 및 기타 소득 보전성 급여) 등 다른 대상 서비스에서도 동일하게 나타난다.

그 러나 사회복지서비스의 경우 보건의료서비스와 교육서비스와의 통합적 접근에 대한 중요성이 점점 더 중요하게 인식되고 있고 이를 위해 정부가 주도하는 다양한 프로그램들이 시도되고 있으며, 복지 급여와 취업 지원 서비스의 경우도 이미 사회보험번호(National Insurance Number)로 통합관리 되고 전달체계도 잡센터플러스로 일원화 된 것과는 대조적으로 지방정부의 사회복지서비스와 중앙정부의 급여-취업 서비스간의 이원화된 전달체계는 별다른 통합적 접근에 대한 정부의 노력이나 논의를 찾아보기 힘들다. 이는 다음과 같은 이유가 있을 것으로 추정된다.

첫 째, 지방정부의 사회복지서비스와 중앙정부의 복지급여 및 취업 지원 서비스는 그 목적이 명확하게 구분되어 있어 서비스 중복에 따른 문제가 크게 발생하지 않는 경향이 있을 수 있다. 즉, 중앙정부의 복지급여는 장애, 노령, 실업 등 소득 중단 사고에 대해 손실된 소득을 보전해주는 성격이 강하고 최근 강조되고 있는 취업 서비스는 복지급여에 따른 의존성을 감소시키고 스스로 상실된 소득을 보존 할 수 있도록 하는 목적을 가지고 있다. 반면 지방정부의 사회복지서비스는 물론 소득이나 재산에 따라 이용료를 차등 부과하긴 하지만 기본적으로 소득과는 관계없이 생활 유지를 위한 물리적인 지원을 그 내용으로 하고 있다. 근래에 들어 현금은 중앙, 서비스는 지방으로 보다 명확했던 구분이 지방정부는 직접지불제라는 현금 급여를, 그리고 중앙은 취업지원이라는 서비스를 확대하면서 불분명해 지는 경향은 있다. 하지만 지방정부에서 현금 급여 형태인 직접지불제를 확대하고 있지만 이 역시 철저하게 물리적인 지원을 구매하는 목적에만 사용하도록 제한되어 있으며 중앙정부의 취업서비스는 주로 근로능력이 있는 사람을 대상으로 소득 능력의 회복을 목표로 하는 서비스로 주로 근로 능력이 없는 사람을 대상으로 일상생활을 유지토록 하기 위한 사회복지 서비스와는 큰 중복은 발생하지 않는 것으로 보인다.

<그림 11)> 정부의 기능별 지출 구성(2006년 예산)

자료: HM Treasury (2006, p13)

둘 째, 중앙정부의 서비스와 지방정부의 서비스는 일반적인 접근성(proximity)에 큰 차이가 있다. 중앙정부의 복지 급여의 경우 아동 세금 공제(Child Tax Credit) 등과 같은 비자산조사형 급여는 자녀가 있는 자녀의 경우 97%가 수급 받고 있을 정도(Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006)로 보편적으로 인식되고 있다. 반면 지방정부의 사회복지서비스는 성격상 생활 능력의 상실, 아동 학대 등 다소 일반적이지 않은 경우를 다루는 관계로 여전히 잘 인식되지 못하고 있거나 가장 최후의 수단으로 인식되고 있어 필요가 발생한 이후에도 다른 수단들이 가능하지 않은 후에야 이용하는 경향이 있다. 정부 전체의 차원에서도 이 두 가지 서비스는 그 정책 비중에서 큰 차이를 보인다. <그림 12>에서 볼 수 있듯이 각종 복지급여를 포괄하는 사회 보호(Social protection) 부분 예산은 2006년도 예산을 기준을 총 5,520억 파운드(약 천 3조원) 중 단일 정책 영역으로서 가장 높은 비중(약 27%)를 차지하는 1,510억(약 274조원)에 달하지만 사회복지서비스 부분 예산은 전체 예산에서 5%에도 못 미치는 260억 파운드(약 47조원)에 그치고 있다.

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6) 국가 연금 수굽 연령을 말하는 것으로 남성은 만 65세 여성은 만 60세이다.

이어지는 다음 글 -> 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 협력증진-조정을 위한 제도

신 노동당 정부는 복지 축소로 일관했던 대처 정부의 영향으로 악화된 공공서비스에 대한 불만을 배경으로 1997년 총선에서 압승함으로서 집권하여 2006년 현재 집권 3기를 맞이하고 있다. 이러한 배경으로 신노동당 정부는 집권 초기부터 정부 현대화(modernising government)라는 기치를 내걸고 중앙정부와 지방정부를 포괄하여 이전 보수당 정부에서 강조되었던 효율화뿐만 아니라, 지역차원에서의 서비스 개선, 투명성 제고, 책임성 증진, 정보기술의 활용, 협력의 증진 등 보다 광범위한 목적하여 일련의 개혁들을 꾸준히 추진하고 있다(Benington 2000; Rhodes 2000). 이 같은 정부 현대화 정책은 무엇보다 지방정부에게 큰 영향을 주었다(Brooks 2000).

이 전 보수당 정부에서는 주로 공공부분에 시장의 경쟁원리를 도입하여 각 공공기관들을 추동하는 방식을 사용했다면 신노동당 정부의 정부 현대화 정책은 주로 목표 설정과 이 목표들에 기초한 수행 평가를 통하여 성공에 따른 보상과 실패에 대한 개입이라는 기본 틀을 가지고 작동한다. 이러한 변화의 가장 핵심적인 것이 최고의 가치(Best Value) 체계다(Boyne 2001; Martin 2000; Sanderson 2001). 이는 이전 보수당 정부가 지방정부의 공공서비스 효율성 개선을 위해서 지방정부의 공공 서비스를 의무적으로 매 일정기간마다 경쟁 입찰에 부치도록 하는 ‘의무 경쟁 입찰제(Compulsory Competitive Tendering, CCT)'를 대처하는 체계로서 보다 포괄적인 접근법을 취하고 있다.⁷⁾

최 고의 가치 체계는 각 지방정부에게 법적 의무로서 강제되는 방식이라면 자발적인 참여에 기초하여 재정적인 보상이 주어지는 주앙정부와 지방정부간의 협력 촉진 제도로는 지역협정(Local Area Agreement, LAA)와 지역 공공서비스 협정(Local Public Service Agreement, LPSA)를 들 수 있다. 이 두 제도는 지방(정부)의 공공서비스의 개선을 위해 서로 다른 형태로 출발했지만 현재 통합되어 실시되고 있으며 이미 거의 모든 150여개의 지방정부로 확대되어 실시되고 있어 이미 중요한 중앙정부와 지방정부간 협력 체계의 틀로 자리 잡고 있다.

최고의 가치(Best Value)⁸⁾

최 고의 가치 체계는 1999년 지방정부법(Local Government Act 1999)를 통하여 각 지방정부에게 직접 제공하는 서비스 또는 타 공급기관으로부터 구매하여 제공하는 서비스에 대해서 ‘최고의 가치(Best Value)'를 보장할 의무를 부과하면서 도입되었다. 이에 따라 모든 지방정부는 해당 중앙정부 부처들에서 설정하는 최고의 가치 수행지표(Best Value Performance Indicators, BVPIs)에 대하여 매년 자체적인 목표치와 이의 달성 계획을 제시해야 하며 이의 결과에 따라 우수한 지방정부는 확대된 자율성을 부여 받되 실패한 지방정부는 중앙정부부처의 직접적인 개입을 받게 되거나 최악의 경우 해당 서비스를 박탈당할 수 있다.

최 고의 가치 수행 지표(BVPIs)는 최고의 가치 체계에서 그 핵심적 장치로서 지방 정부의 공공 서비스 전달에 있어 효율성, 효과성, 경제성 등의 수행능력을 측정하기 위한 소방부분을 제외하고 90개의 수행 지표로 구성되어 있으며 각 지방정부는 의무적으로 적용해야 하는 법적 효력을 가지고 있다. 이 지표들은 2006-2007년을 기준으로 12개의 부분으로 나누어졌다. 즉 협력적 보건 부분(11개 지표), 교육 부분(11개), 사회서비스 부분(12개), 주거 부분(13개), 주거 수당 및 지방의회세 부분(5개), 쓰레기 부분(9개), 교통 부분(9개), 계획 부분(5개), 환경 부분(4개), 문화서비스와 도서관 및 박물관 부분(3개), 지역사회 안전과 복리 부분(8개), 소방 부분(11개) 등이 그것이다. 이 지표들은 중앙정부가 지방 정부, 감사 위원회(Audit Commission) 등과 협의하여 결정하며 각 지표의 기준치는 해당 중앙부처가 설정한다. 즉 개발 환경, 식품, 지방부(Department of the Environment, Food and Rural Affairs)는 쓰레기 부분, 지역사회와 지방정부부(Department for Community and Local Government)는 계획 부분에 대한 지표와 설정한다. 이 지표들은 다음과 같은 4가지 측면들을 포괄한다. 첫 번째 측면은 전략적 목표로 해당 서비스가 존재하는 이유와 그에 따라 성취하고자하는 목적이 무엇인가가 고려된다. 두 번째는 서비스 전달 성과로서 이 전략적 목적을 성취하기 위하여 서비스가 어떻게 운영되고 있는가를 고려하는 것이다. 세 번째는 서비스의 질로서 특히 서비스 이용자의 경험을 중심으로 전달되는 서비스의 질을 고려한다. 마지막으로는 공평한 접근으로서 서비스가 얼마나 쉽고 공평하게 모든 주민들이 접근할 수 있는가가 고려된다.

이 수행지표들은 매년 설정되는데 매년 변화는 있으니 많은 지표들이 이 제도가 본격적으로 적용되기 시작한 2000년 4월에 설정되었던 것으로, 중앙정부는 지속성을 유지하기 위해 되도록 변경하지 않도록 노력하고 있다. 현재의 지표는 2008-2009년도 까지 변동을 하지 않는 것으로 합의되었다. 설정된 각 지표들은 지표 설정 목적, 정의, 측정방법, 측정간격, 표시단위, 적용 범위 등이 적시되어 있으며 4분위 단위로 측정된다. 측 25%대(25th percentile), 중위(median), 75%대(75% percentile)로 성과치가 매겨진다. 각 지표에 따라 25%가 상위 목표치일 수도 있고 75%가 상위일수도 있다.

이 러한 각 지표에 대한 달성 목표치는 일부 중앙정부 차원에서 일괄적으로 설정하는 일부 목표치를 제외하고 대부분은 자체 지방정부의 계획에 의해서 설정된다. 하지만 지방정부는 매년 지속적으로 향상된 목표치를 제시하여야하는 의무를 가지고 있다. 이에 따라 각 지방 정부는 매년 성과와 계획을 담은 최고의 가치 수행 계획(Best Value Performance Plan, BVPP)을 발간해야 하며 이 내용은 지역 감사(local auditor)에 의해 검토된 후 감사위원회로 송부된다. 이 수행 계획의 요약본은 의무적으로 공개되어야하며 2002년부터 일부 지방정부는 지방의회세 청구서류에 이를 포함하여 발송하고 있다. 계획 전문은 도서관이나 마을 회관, 웹사이트 등에 공개하도록 되어 있다.

각 지방정부의 성과치를 정확하게 측정하기 위해여 중앙정부는 포괄적 수행실사(Comprehensive Performance Assessment, CPA)를 실시한다. 이는 2001년 지방정부 정책백서인 ‘강한 지역 지도력 - 질적 공공 서비스 Strong Local Leadership - Quality Public Service' 을 통해 도입되었다. 이는 각 지방정부의 수행 결과를 수행 지표에 맞춰 측정하는 과정으로 조사와 감사 보고서, 합동 실사, 자체 실사들을 병행하여 실시한다. 이를 위해서 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Ofsted), 사회보호 조사위원회, 부정급여 조사관(Benefit Fraud Inspectorate), 계획 조사관(Planning Inspectorate), 주거 조사관(Housing Inspectorate), 감사위원회 등이 참여한다. 이 포괄적 수행실사에서 상위 평가를 받은 지방정부는 패키지식으로 구성된 자유와 유연성(Freedom and Flexibilities)이 주어진다. 2002-2003년도에 주어진 이 패키지 혜택은 설비자금(capital)과 세수(revenue)에 있어서 지정 범위 축소, 조사 감축, 특정 법적 계획 요청에서 예외, 거래 권한에 대한 접근 개선, 혁신 포럼(Innovation Forum)의 회원 자격 부여 등이었다. 하지만 지속적으로 목표 달성에 실패한 지방정부의 경우 각 부처 장관이 개선을 보장하기 위해서 직접적인 개입을 시행한다. 가장 극단적인 경우에는 해당 서비스 부분을 지방정부로부터 박탈할 수도 있다.

지역협정(LAA)과 지역 공공서비스 협정(LPSA)⁹⁾

최 고의 가치 체계가 지방정부에게 법적 의무로 부과된 수행평가 체계라면 지역협정과 지역 공공서비스 협정은 자발적인 동의에 기초하고 있다. 지역 협정은 보다 포괄적인 지역 서비스 개선 협정으로 지방 정부 뿐 아니라 각종 민간 기업과 단체까지 포괄한다면 지역 공공서비스 협정은 보다 직접적인 중앙정부 대 지방정부의 서비스 개선 협약이라고 할 수 있다. 두 가지 모두 지방 공공서비스 전달체계를 개선하기 위한 것이며 중앙과 지방간의 새로운 관계의 틀을 제공하고, 지방정부는 지역 내 유관 기관과의 협의를 통하여 일련의 정책우선순위를 설정하고 이를 주앙정부와 합의하는 제도 있다. 따라서 최근에는 이 둘 간의 유사한 성격으로 인해 통합적으로 시행되고 있다.

우 선 지역 협정에 대해서 좀 더 자세히 살펴보면, 이는 3년 단위로 중앙정부의 지역별 사무소인 정부 사무소(Government Office, GO)와 지역별 공공 민간 협의체인 지역 전략 파트너십(Local Stretagic Parnership, LSP)간에 체결하는 일종의 지역 개선 협약이다. 이 협약은 지역 주민에게 보다 나은, 지속가능한 지역사회 건설을 목적으로 하여 중앙과 지방정부간 관계를 개선하고, 지역 단위의 공공과 민간 파트너십의 효율성을 강화함과 동시에 지방정부로 하여금 지역사회 지도력으로서의 역할을 강화하기 위한 목표로 시행되고 있다. 2004년 시작된 이 협약은 2006년 3월까지 체결된 2회차 협약까지 66개 지역에서 협정이 체결되었으며 2007년까지 잉글랜드 지역 전체에 모두 도입될 계획이다. 이는 또한 ‘지역:비전 Local:vision'이라는 정부의 지방정부 혁신을 위한 10년 전략의 핵심 영역이기도 하다.

이 지역협정은 하나의 지방정부 또는 다수의 지방정부를 포괄할 수도 있으며 각 협정은 국가, 그리고 지역의 정책적 우선순위를 고려하여 일련의 서비스를 포괄하는 집합적 목표에 초점을 둔다. 지방 정부는 지역 전략 파트너십을 통하여 관련 기관과 협의를 통하여 우선순위를 설정하며 이를 정부 사무소와 관련 기관이 참여한 가운데 논의를 통해 협약으로 체결한다. 지역 협정은 건강한 지역사회와 노인 부분, 아동과 청소년 부분, 보다 강력하고 안전한 지역사회 부분, 경제 개발 부분 등 5가지 부분으로 구성된다. 체결된 협약은 각 영역별로 해당 중앙 부처의 정책차관이 승인되며 이에 따라 중앙정부로부터 협약 내 목표 달성을 위한 공공기금이 투여된다. <표 4>는 반슬래이 도시 의회와 정부 사무소가 2005년 3월에 체결한 지역 협정의 실례이다.

자료: DH (2005)

지역 공공서비스 협정은 중앙 정부와 지방 정부가 직접적으로 체결하는 공공 서비스 개선 협약으로 이 협약에는 직접적인 재정적 포상이 포함된다. 2001년에 시작된 이 협정은 지역 공동체와 지방정부부(DCLG)¹⁰⁾가 다른 해당 중앙부처와 협의하여 각 지방정부와 협의하여 체결한다. 각 중앙 부처는 체결된 협약에 대해서 해당 정책 차관 수준에서 승인한다. <표 5>는 채셔 지역의회(Cheshire County Council)에서 체결된 지역 공공서비스 협약의 한 예를 보여주고 있다. 각 합의 사항은 향후 달성 여부를 계측할 수 있도록 수치화된 측정이 가능하도록 되어 있다.

자료: (Cheshire County Council et al. 2005)

이 협정에 따른 재정적 지원은 협약에 따른 개선 사업을 지원하는 부양 기폭 교부금(Pump Priming grant)와 서비스 달성 시 주어지는 수행 포상 교부금(Performance Reward Grant)로 나누어진다. 부양 기폭 교부금은 협약 상의 서비스 개선을 위한 담당 인력 훈련 등의 제반 비용을 지원하며 이는 협정의 각 항목마다 실사를 통하여 계산되어 합산된 총금액이 협약을 통하여 합의된다. 일반적으로 그 총액은 기본  교부금 75만 파운드(약 14억 원)에서 인구 1인당 1파운드(약 1,800원)씩 추가로 계산된 금액 선에서 합의되며 이는 수행 포상 교부금 총액의 3분의 1을 넘지 못하게 되어있다. 수행 포상 교부금은 합의된 성과를 성취했을 때 주어지는 포상적 성격의 교부금으로 협약 체결 시 합의된다. 그 총 금액은 해당 지방정부의 연간 순 수입의 2.5% 정도로 합의된다. 이 교부금은 각 항목별로 성취된 목표에 따라 배분되므로 지방정부가 받을 수 있는 총액은 달성된 목표의 숫자에 따라 결정되게 된다. <표 5>에서 예시된 협약의 경우 채셔 지역 의회(Cheshire County Council)에서는 합의된 11개의 프로젝트 개시 비용으로 부양 기폭 교부금을 총 2백만 파운드(약 36억 원)을 지급 받는 것으로 합의되었으며 목표 달성 시 지급받을 수 있는 수행 포상 교부금은 총 17백만 파운드(약 310억 원)로 합의되었다.

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다음은 학술지에 발표된 논문으로 인용시에는 다음의 서지정보를 참고하시기 바랍니다.

김보영(2006) 영국 사회복지서비스 -지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로. 지역사회 53. pp. 120~125

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영국은 1968년 시봄 보고서(Seebohm Report, 'Local Authority and Allied Personal Social Service')에 의해 중앙정부에 사회복지서비스를 전담하는 사회서비스과(social service department)가 설치된 이후 이를 중심으로 독특하면서도 체계적인 사회복지서비스를 발달시켜 왔다. 물론 1980년대의 대처정부부터 시작된 시장화(maketisation)의 영향으로 공공부문의 역할이 억제되고, 가족의 책임이 강조되는 등 부침이 없었던 것은 아니었지만 아직도 지방정부의 사회복지사와 협의만 잘 된다면 보호자가 직장을 유지할 수 있을 만큼¹⁾ 상당한 수준의 복지서비스가 제공되고 있다.

또한 시장화 이후 자원봉사기관, 서비스제공 업체 등 민간 부분의 서비스 참여가 활성화 되었음에도 서비스 욕구의 실사와 제공을 책임지는 지방정부와 서비스 기준 제공 및 평가로 서비스의 질을 관리하는 중앙정부의 명확한 역할 분담은 서비스의 효과적이고 통합적인 이용을 가능케 하고 있다. 그러면 이 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스의 현황을 살펴보고 우리나라 복지서비스에의 함의를 살펴보도록 하겠다.²⁾

지방정부의 역할: 서비스 실사 및 제공

영국 사회복지체계에는 현금(급여)은 중앙, 서비스는 지방이라는 오래된 전통이 자리하고 있다.³⁾ 일반적으로 모든 대상별 복지에 있어서 급여부분은 연금노동부(Department for Work and Pension)의 지역산하 기관인 잡센터플러스(Jobcentre Plus)를 통하여 이루어지며 서비스 부분은 지방 정부의 사회서비스과에 의해 제공된다. 최근 신노동당에서 노동연계복지(welfare to work)을 강조하면서 제공되는 각종 고용서비스는 급여와 연계되어 잡센터플러스에서 제공되고 있다.

따라서 각 지방정부 사회서비스과에서 사회복지서비스에 대한 욕구에 대한 접수를 받게되고 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 적합한 정보와 필요한 지원을 제공할 의무를 가지고 있다. 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 우선 보건과 사회보호 실사(health and social care assessment)를 통하여 필요한 보호의 내용과 비용을 산정한 후 재정평가(financial assessment)를 통해 대상자의 보호 비용에 대한 부담 능력을 실사해 부과할 비용을 결정한다. 부담 능력을 넘어서는 보호 비용에 대해서는 지방정부가 부담하게 되는 것이 원칙이다.

보건 및 사회서비스 실사 및 서비스의 내용

보건 및 사회서비스 실사는 사회복지서비스가 필요한 사람이 첫 번째로 거치게 되는 과정으로 이 과정을 통해서 대상자가 받게 될 서비스의 내용이 결정되게 된다. 이 실사는 지방정부 사회서비스과의 사회복지사에 의해 이루어지게 되며 어떤 욕구가 있는지, 어떤 욕구가 가장 중요한지 등 욕구와 그 우선순위가 선정되며 이에 따른 사회복지서비스 지원 계획이 수립된다.

이 실사에 포함되는 서비스는 보건서비스, 재가보호, 시설보호등 사회복지서비스의 전부분에 걸쳐있어 이 실사 및 지원계획 역시 매우 종합적이고 포괄적으로 이루어진다. 이 실사를 통해 결정되는 서비스는 청소, 장보기 등 재가 지원 서비스를 포함하여 장애 보조장비 지원이나 이의 설치를 위한 집개조, 주간 보호소 이용이나 일시 보호자 파견에서부터 시설 보호까지 포함된다. 의료적 간호가 필요한 경우에는 중앙정부의 국가건강서비스(National Health Service, NHS)로 의뢰된다. 보통 중층적인 욕구를 가지게 되는 고령자를 위한 통합실사과정(Single Assessment Process for Old People)도 일부 지역에서 시행되고 있다.

실사된 욕구에 따라 필요한 보호서비스를 종합적으로 묶은 보호계획(care plan)이 서면으로 작성되어 대상자와 합의에 이르게 된다. 가령 예를 들어 거동이 불편한 노인의 경우 주 3일 하루 4회 일시 보호자 파견, 주 2일 주간보호소 이용, 점심과 저녁 매일 도시락 배달 서비스, 주 1회 집안 청소 등과 같이 복합적인 서비스가 결합되어 제공 될 수 있다. 또한 최근에 있어서는 지역사회 자원들을 활용한 복합적인 서비스 제공 역시 활성화 되고 있는데 가령 독거노인의 경우 단순한 도시락 배달이 아니라 지역사회 점심클럽(lunch club)을 연결 시켜 식사 제공과 함께 외롭지 않도록 사람들과 어울릴 수 있는 기회도 함께 제공하는 것이다.⁴⁾

또한 대상자의 선택권이 강조되면서 지방정부에서 서비스를 연결해주는 것이 아니라 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매하고 개인 조력자(personal assistant, 일반적으로 가족이나 친구, 친지 이외의 피고용 조력자만 해당)를 직접 고용해 도움을 받을 수 있도록 비용을 지급하는 직접 지불제(Direct payment)도 시행되고 있다. 이전까지 65세 이하 장애인이 이용할 수 있었던 이 직접 지불제는 최근 노인과 부양자까지 해당 범위가 확대되었으나 대상자나 대상자 부양자가 직접 고용주가 되어 여러 가지 책임과 서류작업이 부여되기 때문에 많이 활용되고 있지는 않다.⁵⁾

보건 및 사회서비스 실사에 의해 한번 보호계획이 합의되면 그 계획대로 서비스가 제공된다. 이 실사를 담당했던 사회복지사는 3개월 후 서비스가 잘 제공되고 있는지 계획된 서비스가 대상자의 상황에 잘 맞는지 확인을 해야 하며 그 이후 매년 한번 이상 이 사항을 확인해야 한다. 보통은 이러한 확인은 전화로 이루어지는 것이 일반적이다.⁶⁾

재정 평가

재정평가를 통해 보호를 받는 대상자가 부담해야할 비용이 결정되는 재정 평가는 크게 수입평가와 재산평가로 구분된다. 수입평가는 저축에 대한 이자 수입, 사적연금 또는 공적 연금 수입, 장애인생활수당 등 모든 종류의 복지 급여 등 정기적으로 들어오는 모든 형태의 현금 수입이 모두 포함된다. 단 이 수입평가에서 파악된 모든 수입은 서비스 이용 요금 부과의 근거가 되는데 용돈에 해당하는 돈 (현 주당 18.80파운드, 약 35천원)은 제외된다.

재산 평가에는 저축, 투자는 물론 모든 종류의 부동산을 모두 포함한다. 재산 평가에 따라서 본인 부담 정도가 달라지는데 재산이 20,500 파운드(약 4천만원) 이상일 경우에는 보호비용의 전액을 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드(약 25백만원)에서 20,500 파운드 사이일 경우에는 매 250파운드 당 1파운드의 비용을 본인이 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드 미만일 경우에는 평가대상에서 제외된다.

대상자가 시설보호에 입소를 하더라도 60세 이상이거나 노동능력이 없는 가까운 친척이나 가족, 16세 미만이거나 지원 대상이 되는 친적이나 가족, 대상자의 자녀를 홀로 키워야하는 전남편, 전부인 또는 전동거인, 대상자의 부양자가 살아야 하는 집의 경우는 보호 비용 부과를 위한 재산 평가대상에서 제외된다.

부양자 평가(carer's assessment)

신노동당 정부 들어 사회복지서비스에 있어 가족의 역할이 강조되면서 지방정부가 대상자 뿐만 아니라 부양자의 욕구도 별도로 고려하게 되었다. 2000년 부양자와 장애아동법 (Carer and Disabled Children Act 2000)에 의해서 18세 이상 성인에게 정기적이고 상당한 양의 수발(regular and substantial amount of care)을 제공하는 16세 이상의 부양자는 스스로의 욕구를 독립적으로 실사 받을 권리를 갖는다. 장애 아동을 보살피는 부모는 1989년 아동법(Children Act 1989)에 의거 이에 따른 가족의 욕구를 실사 받을 권리를 가지고 있다. 이 실사에서는 부양자가 잠은 충분히 잘 수 있는지, 수발로 인해 건강상의 문제가 발생하진 않는지, 대상자를 떠나 휴식을 가질 수 있는지, 수발에 대한 책임으로 직장을 포기를 고려하는 상황인지, 스스로를 위해 충분한 시간을 확보할 수 있는지를 고려하게 된다. 이러한 실사 결과 부양자는 목욕 보조와 같이 어려운 수발을 도와줄 수 있는 보조자 파견, 수발로부터 벗어나 휴식을 가질 수 있도록 하는 지원, 가사노동에 대한 지원, 수발에 필요한 장비 설치에 대한 지원, 정서적 지원 등을 받을 수 있다.

시설보호에 대한 권리

대상자의 욕구에 따라 시설보호가 적합하다고 합의될 경우 대상자의 보호욕구에 적합하고, 정원이 남아있으며, 시설에서 필요한 서비스를 제공하겠다고 동의하고, 산정된 보호비용 내에서 입소가 가능하다면 지방정부는 대상자의 시설 선택을 존중해야 한다. 대상자가 원하면 시설에서 최종결정에 앞서 하룻밤 식사와 실무진과의 만남 등을 포함한 시험 거주를 해볼 수 있다.

지방 의회는 대상자의 실사된 욕구를 충족할 수 있는 지역내 시설의 정원이 모두 찼을 경우 다른 지역의 적합한 시설에 거주 할 수 있으며 이 경우 지방정부가 지원 하기로 한 비용은 그대로 지원해주어야 한다. 해당 욕구를 충족시킬 수 있는 시설 자체가 지역내 없을 경우에도 다른 지역의 적합한 시설에 입소할 수 있으며 이에 따른 비용 초과분에 대해서도 기존 거주 지역 지방정부가 지원해야한다. 만약 대상자의 바람에 따라 타 지역 시설에 입소하게 될 경우에도 지방정부는 애초에 결정한 비용을 지불할 의무가 있다. 또한 통상적 비용 이상이 드는 시설에 입소하기를 원할 경우 지방정부는 그 추가비용에 대해 친인척이나 지인 등 제3자에게 요청할 수 있고, 추가 비용을 지불할 제3자가 없을 경우에는 추가비용이 소요되는 시설에 입소할 수 없다. 시설보호 거주 최소 비용은 2005년 영국 요크시의 경우 주당 332.27 파운드(약 66만원)이며 의료적인 간호서비스가 포함된 시설보호의 최소 비용은 주당 446.49 파운드(약 90만원)이다.⁷⁾

중앙정부의 역할: 서비스 기준 및 평가

사회복지서비스는 앞서 말한 대로 지방정부가 주도적으로 실사, 제공하지만 이에 대한 지도책임을 가지고 있는 중앙정부 기관은 보건부(Department of Health) 이다. 원래 장기 요양치료는 1948년 시봄 보고서에 의해 1970년 지방정부 사회 서비스법(Local Authority Social Servicve Act 1970)에 의해 지방정부 사회서비스과가 설립되고 이로 통합될 때 까지 국가건강서비스(NHS)의 몫이었다.⁸⁾ 하지만 현재 보건부는 시설보호를 포함하여 사회복지서비스에 대한 국가최소기준(National Minimum Standards) 선정을 통한 규제, 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)를 통한 서비스 평가 및 감독, 그리고 의료서비스가 필요한 시설 보호의 경우 국가건강서비스(NHS)에 의한 시설간호보호 제공 등을 책임지고 있다.

국가최소기준은 공공뿐 아니라 민간 복지서비스, 보호시설에 대해서도 국가가 최소한의 서비스 기준을 제시 함으로서 모든 보호 대상자가 일정 수준 이상의 서비스를 받을 수 있도록 보건부에서 설정한 것으로 보건및 안전, 시설에 대한 접근성, 교육 및 교육에 대한 접근성, 가구 등 내부시설, 개별 보호 서비스, 서비스 종사자, 서비스의 운영 등에 대한 최소한의 기준을 정해 놓은 것이다. 이 기준에 따라 사회보호조사위원회는 각각의 시설과 서비스들을 조사하고 이 기준을 얼마나 충족시키고 있는지에 대한 보고서를 발간한다. 이 모든 기관에 대한 보고서는 사회보호조사위원회 홈페이지(http://www.csci.org.uk/)에 공개되어 있어 이용자가 시설이나 서비스 선택시 참고 할 수 있다. 실제 모든 시설과 서비스 제공자는 기본적으로 사회보호조사위원회에 국가최소기준을 충족시키는 조건으로 등록하게 되어 있으므로 이용자는 이 홈페이지를 통해 자신의 욕구에 따라 지역에서 적합한 시설이나 서비스를 찾아볼 수 있다. 사회보호조사위원회는 각 시설과 서비스 제공기관 뿐만이 아니라 매년 각 지방정부의 사회복지서비스에 대한 평가도 실시하며 이에 대한 보고서와 등급역시 홈페이지에 공개한다.

또한 정기적인 의료서비스가 필요한 보호 대상자의 경우 이에 대한 서비스는 여전히 국가건강서비스(NHS)에 의해 제공되며 이에 대한 실사도 각 지역 보건당국에서 실시한다. 이에 따른 비용은 무상의료제도인 국가건강서비스에 의해 제공되므로 무료이다.

사회복지서비스 재정

그렇다면 이러한 사회복지서비스 재정은 어떻게 마련되는 것일까? 이를 이해하기 위해서는 우선 영국 지방정부의 재정구조에 대해서 먼저 이해할 필요가 있다. 영국 중앙 정부는 지방정부의 지방세율의 범위를 지정하여 세수를 통제함과 동시에 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 각 지방정부의 포괄적인 지출항목에 대한 적정 지출 수준을 산정하여 이 산정된 예산과 지방세 수입간의 차액을 지방정부별로 차등 지원함으로서 국가 전체적으로 지방정부의 서비스 질을 일정수준 이상 유지할 수 있도록 하고 있다.⁹⁾

지출배분공식은 교육(Education), 사회복지서비스(Personal Social Service), 치안(Police), 소방(Fire), 도로유지관리(Highways Maintenance), 환경보호와 문화서비스(Environmental, Protective and Cultural Service), 자산관리 및 재무 (Capital Finance) 등 7개 분야로 구분된 지방정부의 지출 항묵에 대한 적정 지출수준을 산출하는 수학적 공식이다. 이에는 인구수를 비롯하여 교통량, 여성 고용비, 보호대상자수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표가 정밀하게 반영되어 있다. 한가지 주의할 점은 이 공식이 중앙정부에서 권장하는 각 분야에 대한 지출 수준이지만 실제로는 중앙 교부금의 산출 근거로만 쓰이는 것이지 직접적인 규제장치로는 사용되지 않는다는 점이다. 각 지방정부는 자신의 예산 총액을 자신의 정책 우선순위에 따라 지출 할 수 있다. 하지만 지출배분공식에 의한 지출 수준이 각 예산을 평가하는 보편적인 기준 중의 하나로는 활용되고 있다.

* 치안 및 소방 부분 제외

** 중앙정부 교부금과 지방세 수입 부족분으로 FSS 수준 예산편성 불가

표 1은 영국 북부의 한 관광도시인 요크시의 2004/5년도 FSS 산정액과 실예산 편성분을 보여주고 있다.¹⁰⁾ 이러한 예산 수준은 표 2의 각종 요크시 사회지표¹¹⁾와 비교해 볼 수 있다. 사회복지서비스 예산의 경우 2004/05년 실편성예산을 기준으로 전체 요크시 예산의 23%를 차지하고 있으며 요크시민 1인당 년간 약 200 파운드(약 34만원)가 지출된 셈이다.

결론

이상 영국 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스 현황에 대해서 알아 보았다. 지방정부는 보호 대상자에게 보건 및 사회서비스 실사를 실시하여 대상자와 동의아래 보호 계획을 짜고 이에 따라 다양한 재가 복지, 시설 복지, 주간 보호소 등의 서비스를 제공하며 대상자의 재정 평가를 통하여 이 비용 중 대상자에게 부담시킬 비용을 결정한다. 또한 대상자 뿐 아니라 대상자의 부양자 역시 욕구 실사의 대상이 되며 지방정부는 부양자의 휴식, 건강, 직장 유지 등을 위해 서비스를 제공해 주어야 한다. 이에 대한 비용 역시 재정평가를 통해 부과된다. 중앙정부는 국가최소기준을 통하여 복지서비스와 복지시설에 대한 최소 기준을 규제하며 사회보호조사위원회가 이 기준을 바탕으로 각기 시설과 서비스에 대한 평가 보고서를 공개함으로서 대상자의 선택을 돕고, 또한 기준 미달의 시설이나 서비스 제공자는 기준 이상으로 향상토록 한다.

이러한 구조에서 영국은 상당한 수준의 사회복지서비스를 제공하고 있으며 이에 따라 물론 재정평가에 따라 비용을 대상자에게 부과하기는 하지만 보호가 필요한 사람들에게 요구되는 서비스를 제공하는 지방정부에 부과된 의무를 어느 정도 충족시키고 있는 것이 사실이다. 이러한 영국의 사회복지서비스는 신노동당 정부아래에서 변화의 압력을 받고 있다. 하나는 점차 도덕적 입장에 기반 하여 수발에 대한 책임을 가족에게 부여하는 경향이다.¹²⁾ 이는 이전 보수당 정부가 정부역할을 축소하면서 스스로 자신의 문제를 해결할 것을 독려하는 적극적 시민의식(active citizenship)의 개념의 연장선상에 있다.¹³⁾ 하지만 이전 보수당 정부와 신노동당 정부와의 차이점은 보수당정부는 가족, 시민의 책임을 강조하면서 이를 뒷받침할 정책적 지원이 없었던 반면 신노동당 정부는 이에 대한 지원 역시 강화하고 있다는 점이다.¹⁴⁾ 특히 부양자에 대한 욕구 충족을 위한 서비스까지 지방정부의 의무로 규정한 2000년 부양자와 장애아동법은 그 좋은 예라고 할 수 있다.

이러한 영국의 적극적인 지방정부의 사회복지서비스와 새로운 시도들은 여전히 뚜렷한 지방정부의 보호 욕구 충족에 대한 의무도 부여되지 않고, 대상자의 욕구를 종합적으로 포괄하는 서비스 시스템도 갖추지 못한 우리나라로서는 매우 많은 시사점을 보여주고 있다. 최근 계획되어 추진되고 있는 노인수발보험제도를 계기로 하여 지역 주민의 욕구에 기반한, 보험 가입자 뿐 아니라 다른 사회적 약자에게 까지 보편적 접근성이 확보된 포괄적인 사회복지서비스 시스템이 구축되기를 희망해 본다.

10) City of York Council. (2005a). Detailed budget statistics.  2005년 10월 16일  http://www.york.gov.uk/council/budget/detailed.html 에서 발췌

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