다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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장애인 공공 서비스 기능 분담 사례

지 금까지 사회복지서비스 부분에서 중앙정부와 지방정부간의 기능 분담과 재정 분담을 중심으로 살펴보았다. 하지만 영국 내 아동, 노인, 장애인 등 취약계층에게 제공되는 공공 서비스는 사회복지서비스에 국한되지 않는다. 하지만 사회복지서비스 이외의 각종 복지급여와 취업지원 서비스는 철저하게 지방정부와는 분리가 되어 제공되고 있어서 위의 논의에서는 이 절 서두에서 언급했던 것 같이 논의에서 제외 하였으나 특정 대상에 대한 공공서비스가 종합적으로 각각 지방정부와 중앙정부를 통해 어떻게 전달되고 있는가를 살펴보기 위해서 장애인이라는 특정 대상 집단에게 제공되는 전반적인 공공서비스에 대해서 논의해 보도록 하겠다.⁵⁾ 이 논의를 통하여 전체적인 영국정부의 사회복지 공공서비스가 중앙과 지방간에 어떻게 분담되어 전달되는지 보다 명료하게 이해될 수 있을 것이다.

장애인 서비스와 전달체계 개요

영 국 정부에서 제공되는 장애인에 대한 복지 서비스는 크게 지방정부에서 제공되는 보장구, 재가복지, 시설보호 등 사회복지서비스와 중앙정부에서 제공되는 장애인 수당 및 취업 지원 서비스로 나눌 수 있다. 서비스는 지방정부가, 현금 급여는 중앙정부가 제공하는 이원화된 전달체계의 오랜 전통에 따라 이 두 영역은 전달체계에서 완전히 분리되어 각자 별도의 신청과 수급과정을 거쳐 제공된다. 즉 사회복지 서비스는 각 지방정부의 사회서비스과를 통하여, 그리고 장애인 수당과 취업지원 서비스는 연금노동부(Department for Work and Pension, DWP) 산하 기관으로 각 지역별로 설치되어 있는 잡센터플러스(JobcenrePlus)를 통해서 이루어진다.

즉, 장애 및 질병으로 인하여 사회복지서비스가 필요하다고 판단될 시에는 각 지방정부의 사회서비스과를 통해서 욕구를 실사하는 보건 및 사회서비스 실사(Health and social service assessment)를 신청할 수 있으며 이를 통해서 서비스 제공이 결정될 시에는 지방정부가 직접 해당 서비스를 제공하거나 지역의 자원봉사단체나 서비스 업체로 의뢰하여 서비스를 제공한다. 최근에 들어서는 서비스 대상자가 직접 자신이 원하는 서비스를 선택하여 구매할 수 있도록 현금을 지급해주는 직접 지불제(Direct payment)가 확대되고 있는 추세이다.

이 와는 별도로 장애인은 또한 잡센터 플러스에 장애인 수당을 신청할 수 있다. 이 장애인 수당에는 장애로 인한 추가 생활비용을 지원하기 위한 연금연령미만을 대상으로 한 장애인 생활 수당(Diability Living Allowance), 연금연령⁶⁾ 이상 장애인을 대상으로 한 간호 수당(Attendance Allowance), 근로세 공제(Working Tax Credit) 등과 장애로 인한 소득 상실을 보조하기 위한 수당으로 노동능력부재 급여(Incapacity Benefit), 장애 추가 급여(disability premium)가 포함된 소득보조(Income Support) 등이 있다.

또 한 잡센터플러스를 통해서 장애인은 다양한 취업지원 서비스를 받을 수 있는데 이는 장애인 구직 상담원(Disability Employment Advisor)을 통해 신청할 수 있다. 구직 상담원은 필요시 장애인의 직업 능력을 검사하는 고용 실사(Employment Assessment)를 실시하며 장애인에게 적합한 구직정보를 지속적으로 제공해 줌과 동시에 직업 준비과정(Work Preparation programme), 직업 소개보조(Job Introduction Scheme), 워크스텝(WORKSTEP), 직업접근 보조(Assess to Work) 등 각종 구직 훈련 프로그램, 고용주 지원 프로그램 등을 지원해준다. 또한 신노동당 정부에서 노동연계복지(welfare to work) 전략에 따라 주요 정책으로 추진하고 있는 신고용협약(New Deal)의 일부로서 추진 중인 장애인을 위한 신고용협약(New Deal for disabled people)에 의해서 지업 소개사(Job Broker)로부터 구직에 필요한 서비스를 1대1로 지원 받을 수 있다.

<그림 10)> 장애인 서비스 종류 및 전달 체계

이 와 같이 장애인이 지방 정부와 중앙 정부로부터 받을 수 있는 복지 서비스를 종합하여 시각화 해보면 <그림 11>과 같다. 그러면 각 정부의 보다 자세한 서비스 내용 및 제공 절차에 대하여 보다 자세히 살펴보도록 하겠다.

지방정부의 사회복지서비스

장 애인이 사회복지서비스를 신청하기 위해 지방정부의 사회서비스과와 접촉하였을 때 필요한 욕구를 실사하기 위한 보건 및 사회서비스 실사를 받게 된다. 이는 비단 장애인뿐만 아니라 아동, 노인 등 사회복지서비스가 필요한 모든 대상에게 시행되는 과정이며 이 과정을 통해 서비스의 필요성 여부, 필요시 제공될 서비스 종류 등이 정해지게 된다. 이에 따라 이 실사는 대상자의 욕구의 우선순위를 파악하고 서비스가 제공되지 않을시 대상자가 처하게 될 위험에 대해서 평가하는 과정을 거친다. 이에 대해 필요할 시 직업 심리치료사(Occupational Psychologist) 등 타 전문가의 도움을 받기도 한다.

이 과정을 통해 개별적으로 파악된 욕구를 바탕으로 대상자와의 논의를 통해 서면화 된 서비스 제공 계획인 보호 계획(care plan)을 작성하게 된다. 이 보호 계획에서는 제공하는 서비스의 종류, 횟수 등이 정해지는데 가령 재가 복지의 경우 재가 방문자가 하루 몇 회 몇 시에 방문하여 세수 및 목욕, 식사 준비, 설거지, 빨래 등 어떤 서비스를 제공하며, 주당 며칠을 방문할 것인가를 대상자와 논의하여 적시한다. 이 같은 서비스는 지방정부에 의해 직접 제공될 수도 있고, 지역 민간 업체 및 자원봉사 단체에서 제공될 수도 있다. 또한 필요한 서비스에 따른 비용이 직접 대상자에게 지급되어 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매할 수도 있다. 이럴 경우 대상자가 고용주가 되므로 이에 필요한 각종 서류 작업을 직접 해야 하는 단점이 있다. 이 때문에 최근에는 지방정부에서 이 서류작업을 지원해주는 서비스가 확대되고 있기도 하다. 보호 계획은 서비스 개시 후 최초 3개월 후에 재검토 되며 이후 특별한 경우를 제외하고 매년 재검토를 통하여 변화하는 욕구를 파악하고 대응한다.

이 러한 서비스 실사과정을 거쳐 장애인이 지방정부로부터 받을 수 있는 사회복지서비스는 앞서 예를 든 것 과 같은 청소, 장보기 등을 포함한 재가복지 서비스를 비롯하여 장애 보장구를 지원 받거나 주택 안에 장애 보조 설비를 설치 받을 수도 있고, 장애인 또는 장애인 수발자의 휴식을 위해 주간보호소를 이용할 수 있고, 필요할 경우 보호 시설에 입소할 수도 있다. 최근에는 수발자에 대한 서비스가 강조됨에 따라 앞서 언급했던 것처럼 지방정부 별로 수발자의 휴식과 직장 복귀 등을 위한 다양한 서비스들이 개발되고 있다.

중앙 정부의 급여 및 취업지원 서비스

장 애인 생활 수당, 간호 수당, 근로세 공제, 노동능력부재 급여, 소득보조 등은 잡센터플러스를 통해 신청할 수 있다. 일반적으로 장애나 질환 등에 의해 생활에 영속적인 영향을 받는 경우 실사 결과에 따라 다음과 같이 상황별로 수당이 지급된다. 우선 노동능력이 있어 직장을 가지고 있는 장애인의 경우 근로세 공제를 받을 수 있으며 노동능력이 없는 경우 노동능력 부재 급여 또는 장애 추가 급여가 포함된 소득 보조를 받을 수 있다. 이 경우 장애 생활 수당 등도 수급이 가능하다. 연금연령 이상인 노령 장애인의 경우 다른 노인과 같이 국가 보험 기여(National insurance contribution) 경력이 충분한 경우 국가 기초 연금(State Basic Pension)을, 기여 경력이 없는 경우는 자산조사형 급여인 연금 크레디트(Pension Credit)를 받을 수 있으며 이에 더하여 장애에 따른 간호 수당 등을 수급할 수 있다.

이 와 같은 장애인 관련 수당들을 자세히 살펴보면 장애로 인한 생활상 추가 비용을 보조하기 위한  장애인 생활 수당과 간호 수당은 소득이나 재산 여부와 관계없이 일상생활에 장애로 인한 영향만을 고려하여 수급자격을 심사하며 수급 금액 역시 이 영향 정도에 따라 결정된다. 연금연령 미만인 자를 대상으로 하는 장애인 생활 수당의 경우 장애로 인한 간호 비용을 보조하기 위한 간호 요소(Care component)와 장애로 인해 이동시 발생하는 추가 비용을 보조하기 위한 이동요소(Mobility component)로 나누어지며 이에 따른 수급 금액은 <표 2>와 같다. 연금연령 이상인 자를 대상으로 하는 간호 수당 역시 장애로 인해 추가적인 간호가 필요한 노인에게 그 비용을 보조해 주기 위한 수당으로 장애가 생활에 끼치는 영향 정도에 따라 급여 수준이 고율(주당 60.60 파운드, 약 11만원) 과 저율(주당 50.55파운드, 약 7만 4천원) 사이에서 결정된다.

 자료: Central Office of Information (2005)

장 애 생활 수당 또는 간호 수당을 수급하기 위해서는 수당 수급 자격을 심사하기 위해 의료 검사가 요청될 수 있지만 필수적인 것은 아니다. 이 검사는 심사 전문 의사(Examining Medical Practitioner)에 의해서 이루어지며, 주로 인터뷰로 진행되고 필요시 추가적인 의료적 검사가 진행된다. 이 의료 검사에 의해 수급 자격을 부여 받더라도 다양한 수준의 수급자별로 일정 비율의 대상자를 선별하여 다시 검사를 실시하는 정기 조사에 의해 수당의 수급자격을 재확인한다.

노 동능력을 상실한 장애인을 위한 노동능력 부재급여는 연금 연령 이하이면서 장애나 질병으로 인해 더 이상 일을 할 수 없는 사람으로 다음과 같은 요건을 충족시키는 경우 받을 수 있다. 우선 법정 질병 급여(Statutory Sick Pay)가 만료되거나 수급할 수 없는 경우 또는 법정 모성 급여(Statutory Maternity Pay)를 수급해 왔지만 노동능력 부재로 직장에 복귀할 수 없는 경우, 국가 보험 기여 납부 경력을 가진 자로서 질병 및 장애로 인해 최소 4일 연속으로 일을 할 수 없거나 특별한 치료를 요하면서 7일 중 이틀이사 일을 할 수 없는 경우, 또는 국가 보험 기여 경력이 없으나 16세에서 20세 사이(20세가 되기 직전 최소 3개월 이상 교육 또는 훈련 중인 자는 25세까지)인 자로 최소 28주 동안 질병 또는 장애로 일을 할 수 없는 경우 이 급여의 대상자가 될 수 있다.

상 기 조건을 충족시키는 대상자가 노동능력 부재급여를 신청할 경우 수급자격여부를 심사하기 위해 개인 노동능력 실사(Personal Capacity Assessment)를 받게 되는데 이는 신청 이전 21주 동안 8주 이상일하지 못한 경우는 즉시, 그 밖의 경우는 노동능력 부재 사유 발생 후 29주 후에 실사를 받게 된다. 이 실사는 신청자가 작성한 질문지, 진단서를 중심으로 의사에 의해 진행되며 별도의 검사가 필요하다고 판단 될 경우 의료 검사를 요청할 수 있다. 이 결과에 의해 급여가 지급되면 그 기간에 따라 단기 저율 급여(28주까지), 단기 고율 급여(29주에서 52주까지), 장기 급여(53주 이후)가 지급되며 그 급여 수준은 <표 3>과 같다.

 자료: Central Office of Information (2005)

장 애인이 구직을 희망할 경우 잡센터플러스에 있는 장애인 구직 상담원의 도움을 받을 수 있다. 장애인 구직 상담원은 장애인이 구직 시 직면하는 각종 어려움에 대한 조언 및 지원을 제공하며 적합한 구직 정보를 지속적으로 제공해주고, 필요시 장애인 전문 직업 심리치료사 등 관련 전문가에게 의뢰 하며 수급이 가능한 수당에 대한 정보를 제공하고 수급할 수 있도록 지원해준다. 또한 직장이 있는 사람이 장애로 인한 실직의 위험에 처한 경우에도 고용주와 함께 고용 유지 방안을 함께 논의할 수 있다. 장애인 구직 상담원은 이런 상담 및 지원 활동을 통하여 다양한 구직 관련 서비스를 제공할 수 있는데 이에는 적합한 직업 형태 및 훈련 과정을 파악하기 위한 고용 실사, 직업 매칭 서비스 등 적합한 구직 정보와 장애인 친화적인 직장에 대한 정보 제공, 고용 준비 과정 등 직업 훈련 서비스 의뢰, 직업 소개 보조, 직업 접근 보조 등 장애인 고용주 지원 서비스 의뢰, 의료 검사나 개인 노동능력 실사 등 각종 장애인 수당 수급을 위한 과정 안내 및 지원 등이 포함된다. 이 같은 서비스 들은 장애인 구직 상담원과의 상담을 통하여 결정되며 이를 통해 결정된 서비스 및 일정 등이 담긴 서면화 된 행동 계획(Action plan)을 작성한다.

이 같은 장애인 구직 상담원의 서비스를 제공받기 위해서는 고용 실사 과정을 거치게 되는데 이는 대상자의 노동능력과 정도를 파악하여 단계별 행동 계획을 수립하기 위한 절차이다. 이 고용실사는 일반적으로 잡센터플러스 사무실 내에서 실시되며 주로 기존 직업 경력과 향후 적합한 직업에 대해 논의하는 상담원과의 인터뷰를 통해 진행된다. 필요시에는 대상자에게 문서 작성 등 다양한 형태의 노동에 필요한 기본적인 능력을 확인하기 위한 실습을 진행 할 수도 있다. 고용 실사는 보통 반나절 가량 소요되며 이 결과는 취업 지원을 위한 목적을 위해서만 사용될 뿐 다른 장애 관련 수당에는 영향을 미치지 않는다.

장 애인 구직 상담원의 서비스를 받는 장애인은 일반적인 취업 지원 서비스뿐만 아니라 취업 또는 고용 유지를 위한 다양한 정책 프로그램을 이용 할 수 있다. 그 중 직장 내 장애인을 위한 보조 시설을 지원하는 직업 접근 보조의 경우 장애나 질병으로 인해 구직 활동 또는 직장 생활에 13개월 이상 영향을 받은 장애인을 대상으로 하는 프로그램이다. 이 프로그램은 장애인 고용주가 장애인차별금지법(Disability Discrimination Act)에 의해 부여된, 장애인 피고용자에게 업무상 필요한 지원을 제공해야 하는 의무에 따라 제공한 시설에 대한 비용을 지원한다. 고용주는 일단 의무에 따라 보조 시설을 제공해야 하며 그 비용을 청구하면 장애인 구직 상담원이 가까운 직업접근 비즈니스 센터(Access to Work Centre)를 통해 자격 여부를 확인 한 후 지원을 승인해 준다. 이 프로그램에 의해서 청각, 시각 장애인 등을 위한 문서 판독기, 보청기 등 보장구, 대중교통 이용이 어려운 장애인을 위한 통근 비용 지원, 청각, 시각, 정신지체 장애인을 위한 보조인 고용 비용 등이 지원 되며 실직 상태에서 새 직장을 얻은 지 6주 미만의 장애인이나 자영업자의 경우 소요 비용의 전액을 지원하고, 또한 이와 관계없이 장애인 보조인 고용, 추가 통근 지원 비용, 면점을 위한 보조인 비용 등도 전액 지원한다. 이 밖의 보조 시설비용에 대해서는 고용된 지 6주 이상 된 장애인의 경우 일부를 지원하는데, 고용주는 소요 비용 중 300파운드(약 54만원)와 그 이상의 추가 비용의 최소 20%를 부담해야 하지만 최고 1만 파운드(약 1천 8백만 원) 까지만 부담하며 나머지를 직업접근 보조 프로그램에서 지원한다.

이 밖에 장애인 고용 유지 및 취업 지원 프로그램으로 직업소개 보조, 워크스텝, 직업준비 과정 등이 있는데 직업소개 보조 프로그램 역시 고용주 지원 프로그램으로 장애인을 고용한 고용주에 대해 월급 및 추가 훈련비용을 보조하기 위해 최소 6주간 지급되는 보조금이다. 이 지원을 받는 고용주는 보조금 지급 중단 이후 최소 6개월 이상 해당 장애인의 고용을 유지해야 하는 의무를 가지고 있다. 이 보조금은 주당 75파운드(약 14만원)이며 특별한 사유가 없는 한 지급 기간을 13주까지 연장할 수 있다. 직업 준비 과정은 장기간 직장을 갖지 못했던 장애인의 직장 복귀를 지원하는 맞춤형 프로그램으로서 적합한 직업 선택, 직업 환경에 대한 경험 제공, 기술 습득, 자신감 회복 등을 위한 다양한 서비스가 제공된다. 이과정은 보통 6주간 제공되며 필요시 13주 까지 연장 가능하고 과정이 종료하면 최종 보고서가 대상자와 담당 장애인 구직 상담원에게 발송되어 이를 바탕으로 상담원은 향후 행동 계획에 대해 논의할 수 있다. 워크스텝은 일시적으로 장애인이 다양한 직장에서 비장애인과 동일한 임금을 받으며 일 할 수 있는 기회를 제공하는 프로그램이다.

이 와는 별도로 신노동당 정부의 노동연계복지(welfare to work) 전략의 핵심 정책인 신고용협약의 장애인 대상 프로그램인 장애인을 위한 신고용협약에 따라 구직을 원하는 장애인은 직업 소개사의 고용 지원 서비스를 받을 수 있는데 구체적으로 장애 관련 소득 보조형 급여 수급자나 주당 16시간 이상 근로가 어려운 장애인 중, 장애 관련 수당 수급자가 이 서비스의 대상이 된다. 직업 소개사는 장애인에게 다양한 취업 지원 서비스를 일대 일로 제공하는데 이에는 기술과 능력을 검토한 적합한 구직 정보 제공, 구직 서류 작성 보조, 이력서 작성 보조, 면접 준비 보조, 면접을 위한 교통비용 경비 일부 지원, 적합한 직업 훈련 프로그램 연결 등 취업에 필요한 세세하고 실질적인 도움을 제공한다. 또한 직업 소개사는 대상 장애인이 취업한 뒤에도 6개월간 지속적으로 직장생활의 어려움에 대해 상담을 제공하며 장애인 고용주를 위해서도 필요한 보조 시설이나 보장구 마련을 위한 정보를 제공해 준다.

영국 중앙-지방간 서비스 분담 특징

이 상 살펴본 바와 같이 영국 내 사회복지 전달체계는 사회복지서비스를 중심으로 한 지방정부 중심의 전달체계와 노동연금부의 잡센터플러스 등을 중심으로 한 중앙정부의 급여-취업 지원 서비스로 이원화 되어 있다. 이 때문에 도움이 필요한 장애인은 사회복지서비스를 위해서는 지방정부의 보건 및 사회서비스 실사를, 급여를 위해서는 의료 검사 및 개별 노동능력 실사를, 취업 서비스를 위해서는 고용 실사를 별도로 받아야 한다. 고용 실사는 취업을 원하는 장애인이 이 같은 자발적인 노력으로 인하여 기존의 수당에 영향을 주는 것을 방지하기 위하여 의도적으로 분리되어 실시되지만 잡센터플러스의 급여를 위한 실사과정과 사회복지서비스를 위한 지방정부 사회서비스과의 실사 과정은 비슷한 목적을 위하여 중복되어 받아야 하는 셈이다. 이 연구에서는 가장 이 현상이 두드러진 장애인 서비스를 중심으로 살펴보았지만 이 같은 이원화된 전달체계는 노인(지방정부-노인복지서비스, 중앙정부-연금 및 기타 소득 보전성 급여) 등 다른 대상 서비스에서도 동일하게 나타난다.

그 러나 사회복지서비스의 경우 보건의료서비스와 교육서비스와의 통합적 접근에 대한 중요성이 점점 더 중요하게 인식되고 있고 이를 위해 정부가 주도하는 다양한 프로그램들이 시도되고 있으며, 복지 급여와 취업 지원 서비스의 경우도 이미 사회보험번호(National Insurance Number)로 통합관리 되고 전달체계도 잡센터플러스로 일원화 된 것과는 대조적으로 지방정부의 사회복지서비스와 중앙정부의 급여-취업 서비스간의 이원화된 전달체계는 별다른 통합적 접근에 대한 정부의 노력이나 논의를 찾아보기 힘들다. 이는 다음과 같은 이유가 있을 것으로 추정된다.

첫 째, 지방정부의 사회복지서비스와 중앙정부의 복지급여 및 취업 지원 서비스는 그 목적이 명확하게 구분되어 있어 서비스 중복에 따른 문제가 크게 발생하지 않는 경향이 있을 수 있다. 즉, 중앙정부의 복지급여는 장애, 노령, 실업 등 소득 중단 사고에 대해 손실된 소득을 보전해주는 성격이 강하고 최근 강조되고 있는 취업 서비스는 복지급여에 따른 의존성을 감소시키고 스스로 상실된 소득을 보존 할 수 있도록 하는 목적을 가지고 있다. 반면 지방정부의 사회복지서비스는 물론 소득이나 재산에 따라 이용료를 차등 부과하긴 하지만 기본적으로 소득과는 관계없이 생활 유지를 위한 물리적인 지원을 그 내용으로 하고 있다. 근래에 들어 현금은 중앙, 서비스는 지방으로 보다 명확했던 구분이 지방정부는 직접지불제라는 현금 급여를, 그리고 중앙은 취업지원이라는 서비스를 확대하면서 불분명해 지는 경향은 있다. 하지만 지방정부에서 현금 급여 형태인 직접지불제를 확대하고 있지만 이 역시 철저하게 물리적인 지원을 구매하는 목적에만 사용하도록 제한되어 있으며 중앙정부의 취업서비스는 주로 근로능력이 있는 사람을 대상으로 소득 능력의 회복을 목표로 하는 서비스로 주로 근로 능력이 없는 사람을 대상으로 일상생활을 유지토록 하기 위한 사회복지 서비스와는 큰 중복은 발생하지 않는 것으로 보인다.

<그림 11)> 정부의 기능별 지출 구성(2006년 예산)

자료: HM Treasury (2006, p13)

둘 째, 중앙정부의 서비스와 지방정부의 서비스는 일반적인 접근성(proximity)에 큰 차이가 있다. 중앙정부의 복지 급여의 경우 아동 세금 공제(Child Tax Credit) 등과 같은 비자산조사형 급여는 자녀가 있는 자녀의 경우 97%가 수급 받고 있을 정도(Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006)로 보편적으로 인식되고 있다. 반면 지방정부의 사회복지서비스는 성격상 생활 능력의 상실, 아동 학대 등 다소 일반적이지 않은 경우를 다루는 관계로 여전히 잘 인식되지 못하고 있거나 가장 최후의 수단으로 인식되고 있어 필요가 발생한 이후에도 다른 수단들이 가능하지 않은 후에야 이용하는 경향이 있다. 정부 전체의 차원에서도 이 두 가지 서비스는 그 정책 비중에서 큰 차이를 보인다. <그림 12>에서 볼 수 있듯이 각종 복지급여를 포괄하는 사회 보호(Social protection) 부분 예산은 2006년도 예산을 기준을 총 5,520억 파운드(약 천 3조원) 중 단일 정책 영역으로서 가장 높은 비중(약 27%)를 차지하는 1,510억(약 274조원)에 달하지만 사회복지서비스 부분 예산은 전체 예산에서 5%에도 못 미치는 260억 파운드(약 47조원)에 그치고 있다.

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6) 국가 연금 수굽 연령을 말하는 것으로 남성은 만 65세 여성은 만 60세이다.

이어지는 다음 글 -> 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도

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다음은 학술지에 발표된 논문으로 인용시에는 다음의 서지정보를 참고하시기 바랍니다.

김보영(2006) 영국 사회복지서비스 -지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로. 지역사회 53. pp. 120~125

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영국은 1968년 시봄 보고서(Seebohm Report, 'Local Authority and Allied Personal Social Service')에 의해 중앙정부에 사회복지서비스를 전담하는 사회서비스과(social service department)가 설치된 이후 이를 중심으로 독특하면서도 체계적인 사회복지서비스를 발달시켜 왔다. 물론 1980년대의 대처정부부터 시작된 시장화(maketisation)의 영향으로 공공부문의 역할이 억제되고, 가족의 책임이 강조되는 등 부침이 없었던 것은 아니었지만 아직도 지방정부의 사회복지사와 협의만 잘 된다면 보호자가 직장을 유지할 수 있을 만큼¹⁾ 상당한 수준의 복지서비스가 제공되고 있다.

또한 시장화 이후 자원봉사기관, 서비스제공 업체 등 민간 부분의 서비스 참여가 활성화 되었음에도 서비스 욕구의 실사와 제공을 책임지는 지방정부와 서비스 기준 제공 및 평가로 서비스의 질을 관리하는 중앙정부의 명확한 역할 분담은 서비스의 효과적이고 통합적인 이용을 가능케 하고 있다. 그러면 이 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스의 현황을 살펴보고 우리나라 복지서비스에의 함의를 살펴보도록 하겠다.²⁾

지방정부의 역할: 서비스 실사 및 제공

영국 사회복지체계에는 현금(급여)은 중앙, 서비스는 지방이라는 오래된 전통이 자리하고 있다.³⁾ 일반적으로 모든 대상별 복지에 있어서 급여부분은 연금노동부(Department for Work and Pension)의 지역산하 기관인 잡센터플러스(Jobcentre Plus)를 통하여 이루어지며 서비스 부분은 지방 정부의 사회서비스과에 의해 제공된다. 최근 신노동당에서 노동연계복지(welfare to work)을 강조하면서 제공되는 각종 고용서비스는 급여와 연계되어 잡센터플러스에서 제공되고 있다.

따라서 각 지방정부 사회서비스과에서 사회복지서비스에 대한 욕구에 대한 접수를 받게되고 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 적합한 정보와 필요한 지원을 제공할 의무를 가지고 있다. 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 우선 보건과 사회보호 실사(health and social care assessment)를 통하여 필요한 보호의 내용과 비용을 산정한 후 재정평가(financial assessment)를 통해 대상자의 보호 비용에 대한 부담 능력을 실사해 부과할 비용을 결정한다. 부담 능력을 넘어서는 보호 비용에 대해서는 지방정부가 부담하게 되는 것이 원칙이다.

보건 및 사회서비스 실사 및 서비스의 내용

보건 및 사회서비스 실사는 사회복지서비스가 필요한 사람이 첫 번째로 거치게 되는 과정으로 이 과정을 통해서 대상자가 받게 될 서비스의 내용이 결정되게 된다. 이 실사는 지방정부 사회서비스과의 사회복지사에 의해 이루어지게 되며 어떤 욕구가 있는지, 어떤 욕구가 가장 중요한지 등 욕구와 그 우선순위가 선정되며 이에 따른 사회복지서비스 지원 계획이 수립된다.

이 실사에 포함되는 서비스는 보건서비스, 재가보호, 시설보호등 사회복지서비스의 전부분에 걸쳐있어 이 실사 및 지원계획 역시 매우 종합적이고 포괄적으로 이루어진다. 이 실사를 통해 결정되는 서비스는 청소, 장보기 등 재가 지원 서비스를 포함하여 장애 보조장비 지원이나 이의 설치를 위한 집개조, 주간 보호소 이용이나 일시 보호자 파견에서부터 시설 보호까지 포함된다. 의료적 간호가 필요한 경우에는 중앙정부의 국가건강서비스(National Health Service, NHS)로 의뢰된다. 보통 중층적인 욕구를 가지게 되는 고령자를 위한 통합실사과정(Single Assessment Process for Old People)도 일부 지역에서 시행되고 있다.

실사된 욕구에 따라 필요한 보호서비스를 종합적으로 묶은 보호계획(care plan)이 서면으로 작성되어 대상자와 합의에 이르게 된다. 가령 예를 들어 거동이 불편한 노인의 경우 주 3일 하루 4회 일시 보호자 파견, 주 2일 주간보호소 이용, 점심과 저녁 매일 도시락 배달 서비스, 주 1회 집안 청소 등과 같이 복합적인 서비스가 결합되어 제공 될 수 있다. 또한 최근에 있어서는 지역사회 자원들을 활용한 복합적인 서비스 제공 역시 활성화 되고 있는데 가령 독거노인의 경우 단순한 도시락 배달이 아니라 지역사회 점심클럽(lunch club)을 연결 시켜 식사 제공과 함께 외롭지 않도록 사람들과 어울릴 수 있는 기회도 함께 제공하는 것이다.⁴⁾

또한 대상자의 선택권이 강조되면서 지방정부에서 서비스를 연결해주는 것이 아니라 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매하고 개인 조력자(personal assistant, 일반적으로 가족이나 친구, 친지 이외의 피고용 조력자만 해당)를 직접 고용해 도움을 받을 수 있도록 비용을 지급하는 직접 지불제(Direct payment)도 시행되고 있다. 이전까지 65세 이하 장애인이 이용할 수 있었던 이 직접 지불제는 최근 노인과 부양자까지 해당 범위가 확대되었으나 대상자나 대상자 부양자가 직접 고용주가 되어 여러 가지 책임과 서류작업이 부여되기 때문에 많이 활용되고 있지는 않다.⁵⁾

보건 및 사회서비스 실사에 의해 한번 보호계획이 합의되면 그 계획대로 서비스가 제공된다. 이 실사를 담당했던 사회복지사는 3개월 후 서비스가 잘 제공되고 있는지 계획된 서비스가 대상자의 상황에 잘 맞는지 확인을 해야 하며 그 이후 매년 한번 이상 이 사항을 확인해야 한다. 보통은 이러한 확인은 전화로 이루어지는 것이 일반적이다.⁶⁾

재정 평가

재정평가를 통해 보호를 받는 대상자가 부담해야할 비용이 결정되는 재정 평가는 크게 수입평가와 재산평가로 구분된다. 수입평가는 저축에 대한 이자 수입, 사적연금 또는 공적 연금 수입, 장애인생활수당 등 모든 종류의 복지 급여 등 정기적으로 들어오는 모든 형태의 현금 수입이 모두 포함된다. 단 이 수입평가에서 파악된 모든 수입은 서비스 이용 요금 부과의 근거가 되는데 용돈에 해당하는 돈 (현 주당 18.80파운드, 약 35천원)은 제외된다.

재산 평가에는 저축, 투자는 물론 모든 종류의 부동산을 모두 포함한다. 재산 평가에 따라서 본인 부담 정도가 달라지는데 재산이 20,500 파운드(약 4천만원) 이상일 경우에는 보호비용의 전액을 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드(약 25백만원)에서 20,500 파운드 사이일 경우에는 매 250파운드 당 1파운드의 비용을 본인이 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드 미만일 경우에는 평가대상에서 제외된다.

대상자가 시설보호에 입소를 하더라도 60세 이상이거나 노동능력이 없는 가까운 친척이나 가족, 16세 미만이거나 지원 대상이 되는 친적이나 가족, 대상자의 자녀를 홀로 키워야하는 전남편, 전부인 또는 전동거인, 대상자의 부양자가 살아야 하는 집의 경우는 보호 비용 부과를 위한 재산 평가대상에서 제외된다.

부양자 평가(carer's assessment)

신노동당 정부 들어 사회복지서비스에 있어 가족의 역할이 강조되면서 지방정부가 대상자 뿐만 아니라 부양자의 욕구도 별도로 고려하게 되었다. 2000년 부양자와 장애아동법 (Carer and Disabled Children Act 2000)에 의해서 18세 이상 성인에게 정기적이고 상당한 양의 수발(regular and substantial amount of care)을 제공하는 16세 이상의 부양자는 스스로의 욕구를 독립적으로 실사 받을 권리를 갖는다. 장애 아동을 보살피는 부모는 1989년 아동법(Children Act 1989)에 의거 이에 따른 가족의 욕구를 실사 받을 권리를 가지고 있다. 이 실사에서는 부양자가 잠은 충분히 잘 수 있는지, 수발로 인해 건강상의 문제가 발생하진 않는지, 대상자를 떠나 휴식을 가질 수 있는지, 수발에 대한 책임으로 직장을 포기를 고려하는 상황인지, 스스로를 위해 충분한 시간을 확보할 수 있는지를 고려하게 된다. 이러한 실사 결과 부양자는 목욕 보조와 같이 어려운 수발을 도와줄 수 있는 보조자 파견, 수발로부터 벗어나 휴식을 가질 수 있도록 하는 지원, 가사노동에 대한 지원, 수발에 필요한 장비 설치에 대한 지원, 정서적 지원 등을 받을 수 있다.

시설보호에 대한 권리

대상자의 욕구에 따라 시설보호가 적합하다고 합의될 경우 대상자의 보호욕구에 적합하고, 정원이 남아있으며, 시설에서 필요한 서비스를 제공하겠다고 동의하고, 산정된 보호비용 내에서 입소가 가능하다면 지방정부는 대상자의 시설 선택을 존중해야 한다. 대상자가 원하면 시설에서 최종결정에 앞서 하룻밤 식사와 실무진과의 만남 등을 포함한 시험 거주를 해볼 수 있다.

지방 의회는 대상자의 실사된 욕구를 충족할 수 있는 지역내 시설의 정원이 모두 찼을 경우 다른 지역의 적합한 시설에 거주 할 수 있으며 이 경우 지방정부가 지원 하기로 한 비용은 그대로 지원해주어야 한다. 해당 욕구를 충족시킬 수 있는 시설 자체가 지역내 없을 경우에도 다른 지역의 적합한 시설에 입소할 수 있으며 이에 따른 비용 초과분에 대해서도 기존 거주 지역 지방정부가 지원해야한다. 만약 대상자의 바람에 따라 타 지역 시설에 입소하게 될 경우에도 지방정부는 애초에 결정한 비용을 지불할 의무가 있다. 또한 통상적 비용 이상이 드는 시설에 입소하기를 원할 경우 지방정부는 그 추가비용에 대해 친인척이나 지인 등 제3자에게 요청할 수 있고, 추가 비용을 지불할 제3자가 없을 경우에는 추가비용이 소요되는 시설에 입소할 수 없다. 시설보호 거주 최소 비용은 2005년 영국 요크시의 경우 주당 332.27 파운드(약 66만원)이며 의료적인 간호서비스가 포함된 시설보호의 최소 비용은 주당 446.49 파운드(약 90만원)이다.⁷⁾

중앙정부의 역할: 서비스 기준 및 평가

사회복지서비스는 앞서 말한 대로 지방정부가 주도적으로 실사, 제공하지만 이에 대한 지도책임을 가지고 있는 중앙정부 기관은 보건부(Department of Health) 이다. 원래 장기 요양치료는 1948년 시봄 보고서에 의해 1970년 지방정부 사회 서비스법(Local Authority Social Servicve Act 1970)에 의해 지방정부 사회서비스과가 설립되고 이로 통합될 때 까지 국가건강서비스(NHS)의 몫이었다.⁸⁾ 하지만 현재 보건부는 시설보호를 포함하여 사회복지서비스에 대한 국가최소기준(National Minimum Standards) 선정을 통한 규제, 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)를 통한 서비스 평가 및 감독, 그리고 의료서비스가 필요한 시설 보호의 경우 국가건강서비스(NHS)에 의한 시설간호보호 제공 등을 책임지고 있다.

국가최소기준은 공공뿐 아니라 민간 복지서비스, 보호시설에 대해서도 국가가 최소한의 서비스 기준을 제시 함으로서 모든 보호 대상자가 일정 수준 이상의 서비스를 받을 수 있도록 보건부에서 설정한 것으로 보건및 안전, 시설에 대한 접근성, 교육 및 교육에 대한 접근성, 가구 등 내부시설, 개별 보호 서비스, 서비스 종사자, 서비스의 운영 등에 대한 최소한의 기준을 정해 놓은 것이다. 이 기준에 따라 사회보호조사위원회는 각각의 시설과 서비스들을 조사하고 이 기준을 얼마나 충족시키고 있는지에 대한 보고서를 발간한다. 이 모든 기관에 대한 보고서는 사회보호조사위원회 홈페이지(http://www.csci.org.uk/)에 공개되어 있어 이용자가 시설이나 서비스 선택시 참고 할 수 있다. 실제 모든 시설과 서비스 제공자는 기본적으로 사회보호조사위원회에 국가최소기준을 충족시키는 조건으로 등록하게 되어 있으므로 이용자는 이 홈페이지를 통해 자신의 욕구에 따라 지역에서 적합한 시설이나 서비스를 찾아볼 수 있다. 사회보호조사위원회는 각 시설과 서비스 제공기관 뿐만이 아니라 매년 각 지방정부의 사회복지서비스에 대한 평가도 실시하며 이에 대한 보고서와 등급역시 홈페이지에 공개한다.

또한 정기적인 의료서비스가 필요한 보호 대상자의 경우 이에 대한 서비스는 여전히 국가건강서비스(NHS)에 의해 제공되며 이에 대한 실사도 각 지역 보건당국에서 실시한다. 이에 따른 비용은 무상의료제도인 국가건강서비스에 의해 제공되므로 무료이다.

사회복지서비스 재정

그렇다면 이러한 사회복지서비스 재정은 어떻게 마련되는 것일까? 이를 이해하기 위해서는 우선 영국 지방정부의 재정구조에 대해서 먼저 이해할 필요가 있다. 영국 중앙 정부는 지방정부의 지방세율의 범위를 지정하여 세수를 통제함과 동시에 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 각 지방정부의 포괄적인 지출항목에 대한 적정 지출 수준을 산정하여 이 산정된 예산과 지방세 수입간의 차액을 지방정부별로 차등 지원함으로서 국가 전체적으로 지방정부의 서비스 질을 일정수준 이상 유지할 수 있도록 하고 있다.⁹⁾

지출배분공식은 교육(Education), 사회복지서비스(Personal Social Service), 치안(Police), 소방(Fire), 도로유지관리(Highways Maintenance), 환경보호와 문화서비스(Environmental, Protective and Cultural Service), 자산관리 및 재무 (Capital Finance) 등 7개 분야로 구분된 지방정부의 지출 항묵에 대한 적정 지출수준을 산출하는 수학적 공식이다. 이에는 인구수를 비롯하여 교통량, 여성 고용비, 보호대상자수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표가 정밀하게 반영되어 있다. 한가지 주의할 점은 이 공식이 중앙정부에서 권장하는 각 분야에 대한 지출 수준이지만 실제로는 중앙 교부금의 산출 근거로만 쓰이는 것이지 직접적인 규제장치로는 사용되지 않는다는 점이다. 각 지방정부는 자신의 예산 총액을 자신의 정책 우선순위에 따라 지출 할 수 있다. 하지만 지출배분공식에 의한 지출 수준이 각 예산을 평가하는 보편적인 기준 중의 하나로는 활용되고 있다.

* 치안 및 소방 부분 제외

** 중앙정부 교부금과 지방세 수입 부족분으로 FSS 수준 예산편성 불가

표 1은 영국 북부의 한 관광도시인 요크시의 2004/5년도 FSS 산정액과 실예산 편성분을 보여주고 있다.¹⁰⁾ 이러한 예산 수준은 표 2의 각종 요크시 사회지표¹¹⁾와 비교해 볼 수 있다. 사회복지서비스 예산의 경우 2004/05년 실편성예산을 기준으로 전체 요크시 예산의 23%를 차지하고 있으며 요크시민 1인당 년간 약 200 파운드(약 34만원)가 지출된 셈이다.

결론

이상 영국 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스 현황에 대해서 알아 보았다. 지방정부는 보호 대상자에게 보건 및 사회서비스 실사를 실시하여 대상자와 동의아래 보호 계획을 짜고 이에 따라 다양한 재가 복지, 시설 복지, 주간 보호소 등의 서비스를 제공하며 대상자의 재정 평가를 통하여 이 비용 중 대상자에게 부담시킬 비용을 결정한다. 또한 대상자 뿐 아니라 대상자의 부양자 역시 욕구 실사의 대상이 되며 지방정부는 부양자의 휴식, 건강, 직장 유지 등을 위해 서비스를 제공해 주어야 한다. 이에 대한 비용 역시 재정평가를 통해 부과된다. 중앙정부는 국가최소기준을 통하여 복지서비스와 복지시설에 대한 최소 기준을 규제하며 사회보호조사위원회가 이 기준을 바탕으로 각기 시설과 서비스에 대한 평가 보고서를 공개함으로서 대상자의 선택을 돕고, 또한 기준 미달의 시설이나 서비스 제공자는 기준 이상으로 향상토록 한다.

이러한 구조에서 영국은 상당한 수준의 사회복지서비스를 제공하고 있으며 이에 따라 물론 재정평가에 따라 비용을 대상자에게 부과하기는 하지만 보호가 필요한 사람들에게 요구되는 서비스를 제공하는 지방정부에 부과된 의무를 어느 정도 충족시키고 있는 것이 사실이다. 이러한 영국의 사회복지서비스는 신노동당 정부아래에서 변화의 압력을 받고 있다. 하나는 점차 도덕적 입장에 기반 하여 수발에 대한 책임을 가족에게 부여하는 경향이다.¹²⁾ 이는 이전 보수당 정부가 정부역할을 축소하면서 스스로 자신의 문제를 해결할 것을 독려하는 적극적 시민의식(active citizenship)의 개념의 연장선상에 있다.¹³⁾ 하지만 이전 보수당 정부와 신노동당 정부와의 차이점은 보수당정부는 가족, 시민의 책임을 강조하면서 이를 뒷받침할 정책적 지원이 없었던 반면 신노동당 정부는 이에 대한 지원 역시 강화하고 있다는 점이다.¹⁴⁾ 특히 부양자에 대한 욕구 충족을 위한 서비스까지 지방정부의 의무로 규정한 2000년 부양자와 장애아동법은 그 좋은 예라고 할 수 있다.

이러한 영국의 적극적인 지방정부의 사회복지서비스와 새로운 시도들은 여전히 뚜렷한 지방정부의 보호 욕구 충족에 대한 의무도 부여되지 않고, 대상자의 욕구를 종합적으로 포괄하는 서비스 시스템도 갖추지 못한 우리나라로서는 매우 많은 시사점을 보여주고 있다. 최근 계획되어 추진되고 있는 노인수발보험제도를 계기로 하여 지역 주민의 욕구에 기반한, 보험 가입자 뿐 아니라 다른 사회적 약자에게 까지 보편적 접근성이 확보된 포괄적인 사회복지서비스 시스템이 구축되기를 희망해 본다.

10) City of York Council. (2005a). Detailed budget statistics.  2005년 10월 16일  http://www.york.gov.uk/council/budget/detailed.html 에서 발췌

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