2007 불교계 대선후보 초청토론회에 참석한 문국현과 정동영, 단일화에 희망을 걸어야 하나? 걸수 있는가? 사진@오마이뉴스 유성호
대통령 선거가 거의 2주앞으로 다가왔지만 후보등록이 끝난 지금도 후보가 확정이 안된 형국이다. 특히 범여권, 또는 개혁진영이라고 하는 쪽에서의 단일화는 끊어질 듯 끊어질 듯 하다가도 질기게 이어지고 있다. 한순간 돌아서는 듯 하다가도 다시 단일화 끈을 잡으니 이에대한 기대와 아쉬움은 생각보다 큰듯하다.
이는 꼭 그 진영 후보에게만 국한된 일은 아닌 듯이 보인다. 오히려 목이 타들어가는 이들은 정치권외의 '개혁진영'인 듯 하다. 이른바 민주화 원로들이 하나둘 일어서 단일화를 외치더니 이어서 이른바 '진보진영' 학자들이 목소리를 보탠다. 전직 대통령까지 나서니 정치권 안팍의 압력은 가히 그 정점에 다다르는 듯 하다.
조만간 가타부타 결론은 날 것이다. 그러나 이 촉박한 시간에도 단일화에 대한 집착을 버리지 못하는 이유는 지난 대선 막판의 노무현-정몽준 단일화로 대선구도를 반전시켰던 기억일 터이기도 하겠지만 그만큼 외치는 이들에겐 절실하기 때문일 것이다. 어떻게 이뤄온 민주정부인데 다시 독재잔당에게 정권을 돌려주는 것은 민주화에 몸바쳐온 이들에겐 다시 꿈꾸기 싫은 악몽일 터이다.
하지만 여전히 지금의 한국사회를 민주대 반민주로 규정하는 것은 선뜻 동의하기 어렵다. 이미 그렇게 이룩되었다는 민주정부의 대통령도 그 독재잔당과의 연정을 제안할 정도로 스스로 근본적 차이를 인식하지 않는다. 그리고 제도 정치권내의 소위 '개혁세력'은 더이상 '민주화'를 자기 소임으로 삼지도 않는다. 민주적 선거제도, 지역감정 해소, 부패청산 등 가장 협소한 범위의 '민주주의' 인식을 가진 현 제도권 '개혁세력에게는 '사회경제적 민주화'를 '민주화'로 새롭게 받아들이지 않는 한 더이상 '민주화'할 거리도 남아있지도 않다.
그리고 한나라당이 집권을 한 들 이들 집권 '민주화 세력'이 구축해 놓은 정치적, 제도적 수준의 민주화가 당장 후퇴할 것이라는데도 동의하기가 쉽지 않다. 물론 현 대통령 후보은 거의 부정비리 백화점을 차릴 수준이지만, 그리고 그러한 배경이 결국 집권후 권력형 비리에 휘말릴 가능성을 크게 하지만 그런 비리와 부정이 벌어지는 것이 사회적으로 용납될지는 다른 문제이다. 검찰도 독립적 자기 권한에 맛들려 통제가 쉽지 않는 상황에서 하나의 비리라도 터져나오는 순간 다시 우리사회가 권력형 비리가 만연한 사회로 돌아가기 보단 집권세력의 정치적 기반이 급속하게 잠식될 가능성이 크다.
또 한나라당이 집권하면 한반도 평화가 무너지고 전쟁위기가 다가올 것이라는 주장도 고개를 끄덕이진 않게 된다. 이미 지난 10여년 간의 남북관계 진전으로 어느정도 안정화를 이룬 이 상황에서 섣불리 남북관계를 건드려 긴장을 높였다간 당장 경제부터 타격 받을 것이 뻔한 걸 두고 가뜩이나 경제에 국민들이 민감한 이 판국에 쉽사리 현재의 안정을 건드릴 정신나간 집권세력은 없을 것이다. 오히려 이때문에 이명박이 전향적 자세를 취했다가 원조보수를 주장하는 후보가 출현하는 촌극이 벌어지고 말았지만 이와 같은 상황의 뒷배경에는 집권을 바라보는 세력의 어쩔 수 없는 타협이 존재했던 것이라고도 할 수 있다.
지금 우리사회는 새로운 조건에서 새로운 단계의 새로운 위기에 직면하고 있다. 국내적으로는 양극화와 고령화가 그것이고 국외적으로는 국제관계의 다극화, 기후변화, 자원고갈 등이 그것이다. 그나마 가장 정치적으로 인식되어 있고, 내재적 위기의 핵심인 양극화만 살펴봐도 이 것이 가져올 사회적 타격이란 그 끝을 가늠하기 힘들 정도이다. 국가주도 경제개발 패러다임이 97년 경제위기를 마지막으로 종말을 고하고 세계화가 신자유주의 패러다임으로 급격히 전환된 이후 급증하기 시작한 양극화는 그 이전까지 불평등과는 완전히 다른 차원의 문제를 불러오고 있다.
해방과 전쟁이후 황폐화로 비교적 동등한 조건에서 모두 출발했던 한국 사회에서는 한반도 체재경쟁 덕에 가능했던 철저한 보호주의 속에 추진할 수 있었던 국가주도의 경제개발 구도에서는 제아무리 독재체재 아래이고, 사회복지가 열악했더라도 불평등 정도가 오히려 계급사회가 정착된 서구 복지국가에 비해 결코 질적으로 나쁘지 않을 정도 였다. 그것이 또한 교육으로 인한 계급상승의 기대를 가능하게 했고 경제가 성장함과 동시에 교육에 대한 욕구도 전계급에 걸쳐 덩달아 상승하여 불평등에 대한 불안을 흡수할 수 있었다.
하지만 경제위기 이후 이러한 사회적 완충장치는 빠르게 붕괴되고 있다. 세계화와 신자유주의 체제아래 경쟁은 심화됨에 따라 교육에 대한 사적인 지출도 덩달아 상승하지만 이제는 계급상승의 기대라기 보다는 생존의 몸부림이 되어가고 있다. 그마저도 이제 정점에 다다라 보통 중산층 가정이 맞벌이에 투잡 쓰리잡을 하더라도 따라잡을 수 있는 비용을 초과하기에 이르렀다. 더더군다나 전체 노동시장의 절반이 넘는 비정규직등 차별이 더욱 극심하고 보편적으로 확대된 상황에서 이 세대가 가정을 꾸리기고 상대적 안정을 누렸던 부모세대가 은퇴하기 시작할 때 쯤이면 계급분화는 더욱 고착화되고 이젠 자녀교육으로 인한 사회적 생존의 기대마저 박탈되게 될 것이다.
여전히 복지수준은 OECD최저 수준으로 열악하여 어느정도의 재분배 및 사회보장 등 다른 대체적인 사회적 완충장치가 갖추어지지 않은 상태에서 교육을 중심으로한 전통적인 완충장치가 붕괴시점에 이르게 된다면 불평등에 따른 사회적 불안은 여과없이 폭력적으로 표출되는 상황에 직면하게 되는 것이다. 솔직히 나는 그 시점을 상상하는 것조차 두렵다. 사회적 계급화가 고착화되었지만 이로 인한 사회불안을 완충시킬 복지제도를 갖추고 있지 않은 남미에서 벌어지는, 만연한 마약거래, 일상화된 총격사고, 폭동, 국지적 게릴라전 등등 전혀 상상할 수 없었던 사회적 재앙은 이제 실질적인 문제들로 다가오게 될 수도 있다.
설마 설마 하지만 최근에 한국에서 방문한 친구, 친지들과 이런 얘기를 나눌 수록 이런 우려는 더욱 커지게 된다. 양극화 진행에 따른 폭력의 일상화에 대한 걱정을 털어 놓을 때 마다 "이미 그렇게 되고 있는데요"라는 대답이 거의 입을 맞춘 듯 돌아오고 있는 것이다. 한미 FTA에서 드러나듯이 현 집권세력조차 이러한 사회문제 앞에서 더욱 강화된 신자유주의 체제를 지향하는 이상 이러한 사회적 흐름은 더욱 강화될 것이다. 경제위기때는 IMF가 있어 강제적이었다지만 OECD국가들 중에서는 미국 주변국밖에 맺지않은 미국과 FTA를 자발적으로 맺고 현재 한나라당이건 범여권이건 모두 이를 찬성하는 상황에서 누가 집권하던 이와 같이 심화되는 위기가 반전될 것이라는 기대를 가지기는 더 힘들다.
이런 상황에서 이명박 후보 당선이 그나마 가장 두려운 시나리오인 이유는 그의 교육 정책 때문이다. 사람들이 교육 교육 하는 것은 앞서 말했 듯 그나마 최후의 완충장치로 남아있기 때문인데 300여개의 특수학교를 세우는 등 가뜩이나 감당 수준의 넘은 사교육 비용에다가 그나마 남아있던 평준화 체제마저 붕괴시킨다면 한세대 걸쳐 직면할 사회적 붕괴 위기를 단 5년안으로 앞당길 수도 있는 것이다. 그만큼 교육이 위기의 핵심고리를 차지하고 있기 때문이다.
그럼 범여권 후보가 되면 달라질까. 결론부터 말하자면 위기의 징후는 전환시킬 수 있는 가능성은 전혀 보이지 않는다. 정동영 후보는 말할 것도 없거니와 신자유주의를 반대한다고 하고, 사람중심 경제를 주장하는 문국현 후보 조차도 패러다임을 대체할 만한 프로그램은 거의 갖고 있지 않다. 그렇다고 향후에라도 보완할 조직적 기반이 있는 것도 아니다. 범여권에 누가 되던 현 노무현 정부의 운명과 달라질 것이라고 보지 않는다. 말과 이미지가 앞서되 내용과 세력이 받쳐주지 않는 것은 매 한가지 이기 때문이다. 어쩌면 처음에 그토록 기대를 모았던 문국현 후보가 여전히 저조한 지지율을 벋어나지 못하는 것도 일면 당연한 일이다. 사람들이 한번 속지 두번 속지는 않기 때문이다.
그럼 누가되던 상관없나? 이른바 '개혁진영'의 단일화 외침에 마냥 고개를 돌리고 있지 못하는 이유는 범여권이 어떤 새로운 변화의 희망을 갖고 있기 때문이 아니라 이명박 후보의 당선이 가져올 사회적 위기의 가속 효과가 너무나 어마어마할 것이기 때문이다. 이같은 위기 상황 속에서도 제대로 내용을 갖춘 정치세력이 등장하지 않는 이유는 사회 전체적으로 내용이 달리는 것의 반증이기도 한데 새로운 패러다임이 제시될 수 있는 시간조차 벌지못하고 사회적 위기의 임계점을 맞게 된다면 그렇지 않은 것보다 훨씬 상황이 절망적이 될 수 있다.
그럼 단일화에 희망을 걸어야 하나? 그러기도 힘든 것은 이명박을 막는 다는 네가티브한 의미의 단일화로는 이 구도를 뒤집기는 힘들기 때문이다. 사람들은 무언가 이 상황을 어떻게든 타계하길 바라고 있는 상황에서 BBK가 심각히 터진다 한들 다른 대안이라는 포지티브한 것을 범여권이 보여주지 않는 한 현 집권세력과 같은 부류로 분류되는 현실에서 범여권으로 표가 돌아오진 않을 것이기 때문이다.
업친데 덥친격으로 그래도 희망이라 생각했던 민주노동당은 자기 정체성에서부터 헤매고 있으니 도대체 표를 던지기 조차 민망해진다. 이래저래 마음만 괴로운 대선이다. 외국에 나와 있어 투표장에 갈 부담이 없다는 것을 위안이라고 삼아야 하나?
앞의 글에서 문국현 후보가 정동영 후보에게한 제안을 전했습니다. 부패한 세력의 집권을 저지하기 위해서 '두 사람중에 한 사람'을 뽑기 위한 토론회를 제안했다는 이야기였는데요. 그 글에서 저는 이런 문국현 후보의 선택이 "현재 시점에서 문국현 후보가 내놓을 수 있는 최선의 제안"이라고 밝혔습니다. 퍼즐맞추기님의 표현을 빌리자면 문국현 후보의 제안은 '단일화'가 아니라, '대표선수'를 뽑자는 제안인데요. 여기에 정동영 후보의 동행 블로거께서 "문국현 후..
영 국에서는 앞서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 역사적 과정 속에서 지방정부를 중심으로 발전해 왔다. 반면 80년대 이후부터는 이에 대한 중앙정부의 통제와 규제가 높아지면서 현재에 이르고 있다. 이와 같은 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부와 지방정부간의 사무기능 분담을 알아보기 위해서 우선 중앙-지방간 사무기능 배분에 대한 일반적인 원칙을 중심으로 살펴보고 이어서 자세한 지방정부의 사회복지서비스 기능과 현황을 알아본 뒤, 대표적인 중앙 규제기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)을 중심으로 중앙차원의 서비스 규제와 통제 시스템에 대해서 자세히 논의해 보도록 하겠다.
중앙-지방 정부간 사회복지서비스 사무기능 배분 원칙
영 국의 사회복지서비스에 있어 지방 정부에 그 분명한 책임이 법적으로 부여되어 있다. 잉글랜드내 도지역 의회(county council), 통합 정부(unitary authority), 도시 구의회(metropolitan district council), 런던 자치의회(London borough) 등 150여개의 지방정부에는 1970년 지방정부 사회서비스법 이후 재가보호 서비스, 시설보호 서비스, 주간보호 서비스 등 사회복지서비스 각 분야에 대해 서비스를 조직하고 운영하여 노인, 아동, 장애인 등의 복지욕구에 대응하여 사회복지서비스를 제공할 법적 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 특히 2000년 지방정부법 이후로는 지방 정부에게 지역사회의 경제, 사회, 환경에서의 복리(Well-being)을 향상시키기 위한 정책과 서비스를 다른 법률에 구애받지 않고 자체적으로 추진할 수 있는 권한이 부여되었다(Lyons 2005). 이렇게 지방 정부에게 부여된 법적 책임은 이를 충족시킬 수 있도록 지역적 욕구가 반영된 예산을 중앙에 요청할 수 있는 근거가 되기도 하며 반면 충분히 그 의무를 이행하지 못했을 시 최악의 경우에는 주민이나 중앙정부에 의해 법정을 통해 의무이행이 강제될 수 있는 근거가 되기도 한다(Hill 2000).
또 한 이러한 지방 정부 관련법들에 의해 각 지방정부는 복지서비스에 대한 의무를 이행하기 위한 다음의 요건을 갖추어야 한다(Hill 2000). 즉 1970년 이후 각 지방의회는 지역 내 사회복지서비스를 총괄하기 위한 독자적인 사회서비스부(Social service department)를 두어야 하며 또한 이를 총괄할 관리자(director)와 위원회(committee)를 설치하도록 되어있다. 이 관리자는 사회복지서비스에 관한 행정적 책임자이며 지방의회에서 임명이 된다. 최근 자체 결정에 따라 따로 단체장을 선출하는 일부 지방정부를 제외하고 중앙정부와 마찬가지로 의원내각제 형태로 운영되는 대부분의 지방정부에서는 사회복지서비스를 위한 위원회는 지방의회 내 각 정당의 의석배분 비율에 따라 구성되며 다수당이 당 위원회의 의장을 맡는다. 이 위원장은 지역 내 사회복지서비스에 대한 정치적 책임자가 된다. 법적으로 부여된 사회복지서비스 제공의 책임에 따라 위원회는 사회복지서비스에 대한 결정권을 가지고 있으며 관리자는 이 결정을 위한 조언을 제공하고 결정된 사항을 시행하는 역할을 수행하며 자신이 제공한 조언에 대해서만 책임을 진다.
이 와 같은 사회복지서비스에 대한 지방정부의 주도적 책임과 역할은 앞서 살펴본 역사적 과정 속에서 많은 변화를 겪었다. 재가복지서비스의 경우 1993년까지 대부분 지방정부가 직접 서비스를 제공하였으나 2002-2003년 현재 64%의 서비스가 민간 부분에서 제공되며 이들의 대부분은 민간 기업이다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 시설보호의 경우 <그림 1>에서 보여 지는 것과 같이 최근 들어 전체 주거형 복지 시설에서 민간 시설 비중이 급격하게 늘어나고 있으며 전체 시설에서 그 절반을 훌쩍 넘기고 있다. 현재 잉글랜드 지역 내 2만 5천여 민간 서비스 공급자들이 백만여 명의 인력을 보유하고 사회복지서비스를 제공하고 있지만, 이러한 민간에서 제공되는 사회복지 서비스 역시 지방정부에 의해 구매되어 주민에게 제공되는 것으로 여전히 지방의회는 지역적으로 사회복지서비스를 계획하고 그 재정에 대해, 공급하는 서비스 질에 대한 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).
중 앙정부에서는 지방정부의 사회복지서비스의 일상적 운영에 관여하지 않지만 담당 부처를 통해 전반적으로 지도감독하고 국가 전체적인 사회복지서비스에 대한 전략적 역할을 담당하며 또한 독립 중앙 기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI) 등을 통해 모든 사회복지서비스 기관을 서비스 기준을 관리하는 역할을 담당하고 있다. 먼저 중앙 정부에서 사회복지서비스 주무부처인 보건부의 역할부터 살펴보면 보건부는 사회복지서비스에 대한 전략적 책임을 지고 있어 국가적 사회복지서비스 정책에 필요한 법률적 작업을 담당한다(Hill 2000). 이에 따라 잉글랜드 지역 내 지방정부의 사회복지서비스 시스템은 보건부 장관의 책임의 일부이며 이와 같이 보건의료와 사회복지서비스를 하나의 장관아래 통합시킨 것은 중앙정부가 직접 운영하는 국가건강서비스와 지방정부아래 운영되는 사회복지서비스를 통합적으로 관리하기 위한 것이다. 이는 또한 사회복지서비스가 국가건강서비스의 장기요양치료로부터 떨어져 나와 시작된 역사적 배경을 반영하기도 한다. 사회복지서비스는 보건부 장관아래 관리되는 총 예산의 20%를 차지하며, 보건부내에서 사회보호그룹(Social Care Group) 산하로 사회복지사와 일반 행정직으로 구성된 사회보호정책부(Social Care Policy)에서 그 정책을 담당하고 있다(Hill 2000).
<그림 1)> 시설 종류별 지방정부 지원시설 추이
자료: 보건부(Department of Health), SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)에서 재인용
이 외에 중앙정부 차원에서는 독립기관인 사회보호 조사위원회를 통해 지방정부와 민간기관이 제공하는 모든 사회복지서비스에 대한 개별적인 조사와 규제 시행하고 있다. 모든 사회복지서비스 제공기관은 국가 최소 기준(National Minimum Standards, NMS)를 충족시키는 조건하에서 이 위원회에 등록을 해야 하며 정기적인 조사를 통해 제재, 또는 완화된 자율권을 부여받을 수 있다. 이 위원회는 개별 서비스 기관 뿐 아니라 지방정부에 대해서도 별도의 조사를 실시하며 사회복지서비스에 대한 고충사항도 접수하여 처리한다. 이에 대한 자세한 사항은 아래에서 먼저 지방정부의 사회복지서비스 현황을 살펴본 후 자세히 논의하도록 하겠다.
지방 정부의 사회복지 서비스 기능과 현황2)
지방정부 사회복지 인력현황:
보 건부 통계에 의하면 1998년 현재 잉글랜드 전국 150개 지방정부에서 총 223,500명의 인력이 지방정부에서 사회복지서비스 분야에서 일하고 있으며(평균 지방정부당 1,490명이 종사) 그중 9%가 전략적, 정책적 업무를, 50%가 현장 사무실에서 일하고 있고, 28%가 시설보호 업무에 14%가 주간 보호시설 업무에 종사하고 있다(Hill 2000). 그 중 사회복지사의 서비스 종류별 배치 현황을 보면 <표 1>과 같다. 이 같은 수치들은 전일제로 환산된 수치이며, 실제로는 사회복지 종사인력 중 절반에 가까운 인력이(44%)가 시간제로 종사하고 있다(Hill 2000). 민간 부분에서는 사회복지서비스에서 종사하는 인원은 2002년 현재 약 67만 여명에 달하며, 이들은 약 2만 5천여 기관에서 일하고 있다. 종사 기관과 관계없이 잉글랜드 전역에서 일하는 사회복지사는 총 8만여 명에 달하고 그 절반이 일선 현장업무에 종사하고 있다.
<표 1)> 지방정부 사회복지사 배치 현황(1998년 현재)
종사자 수
전체대비비중
아동 서비스
14,300
43%
보건 및 특수 서비스
9,200
28%
성인 및 노인 서비스
7,300
22%
일반
1,700
5%
주간보호시설
900
3%
총계
33,400
100%
자료: 보건부, Hill (2000, p. 176에서 재인용)
아동복지서비스:
지 방의회는 지역내 아동의 복지에 대한 광범위한 책임을 지며 이에 따라 장애아동에 대한 서비스, 특수기숙학교(Residential special school), 학대 아동에 대한 아동보호서비스(Child protection service), 보호 아동에 대한 양육 서비스 등을 제공하고 있다. 장애아동을 위한 재가서비스에서는 보다 많은 부모들에게 직접 지불제(Direct Payment)를 통하여 직접 자신의 자녀를 위한 서비스를 구매할 수 있도록 하고 있다. 최근에는 전문 정신 보건서비스가 확대되고 통합 서비스팀에 의해 서비스 제공 대기기간을 축소하면서 서비스는 더욱 유연화 되는 등 큰 발전을 이루고 있다. 추가적인 특별한 지원과 다른 아동과의 분리교육이 필요한, 독서 장애(dyslexia), 자폐증(.autism), 또는 학습 장애(learning disability)나 주요 감성적, 심리적 문제를 가지고 있는 아동들에게는 특수 기숙학교로 의뢰된다.
아 동 보호서비스는 방기나 신체적, 감정적, 성적 학대 등의 피해를 당하여 특별한 보호조치의 필요성이 있는 아동은 아동보호등록(Child protection register)를 거쳐 아동보호계획(child protection plan)에 의한 서비스가 제공된다. 이 서비스 계획에 의해 추가적인 학대로부터 아동을 보호하고 이후 지속적인 건강과 발달을 촉진시키기 위해 어떻게 사회복지사, 의사, 교사, 건강 방문자(Health Visitor), 학교 간호사, 경찰 등이 협력하여 가족을 지원할 수 있을 것인가가 결정된다. 2002년 3월 현재 잉글랜드 전국에 총 25,700여명의 아동과 청소년이 아동보호등록이 되어 이 서비스를 제공받고 있다.
지방정부가 부모의 책임을 부여받아 돌보는 아동을 보호아동(Looked after children)이라고 하는데 이 개념은 최근 부모가 없는 아동에서 부모가 있지만 도움이 필요하여 시설보호가 제공되는 아동으로까지 확대 되었다.3) 따라서 이에는 아동 학대 등으로 인해 법정을 통해 부모로부터 지방 정부가 양육 책임(parental responsibility)를 넘겨받아 보호하는 경우를 포함한다. 2003년 3월 현재 잉글랜드 지역에 총 6만 8백여 명의 보호아동이 있으며 이는 총 18세 미만 아동의 0.55%에 해당한다. 그리고 보호아동의 64%가 법정의 보호명령(care order)에 의해 지방정부에 의뢰된 경우에 해당된다. 이런 보호아동에 대한 양육 형태로는 양육 가정(foster carer)과 함께 거주하는 것이 최우선적으로 고려된다. <그림 2>에서 볼 수 있는 것처럼 양육 가정에 의한 보호를 꾸준히 늘리면서 시설 거주 아동을 줄이는 노력이 계속되어 왔으며 이에 따라 2003년 현재 68%의 보호아동이 양육 가정에 거주하며 시설에 거주하는 아동은 13%에 그치고 있다. 2003년 현재 아동의 집(Children's home), 호스텔, 특수 기숙학교 등 기숙 시설에 거주하는 아동 수는 8,760여명이다. 이와 같은 보호 아동의 탈보호 시기는 만 16세이었으나 최근 그 시기가 늦어져 2002년 현재 31%의 아동만이 만 16세에 탈보호하고 있다.
지 방의회는 노인을 대상으로 한 복지서비스에 있어서도 광범위한 책임을 지고 있으며 이에 따라 다양한 서비스를 제공하고 있다. 노인복지서비스에 있어 가장 우선순위는 되도록 집에서 독립적으로 생활 할 수 있도록 하는 것으로 이에 따라 재가복지서비스가 크게 강화되고 있다. 이로 인하여 최근 재가복지 대상자가 꾸준히 증가하여 2002-2003년도에 주당 총 10시간 이상, 6회 이상 방문 서비스에 해당하는 집중적인 재가보호 대상자가 5% 가량 증가하였다<그림3>. 이러한 재가 서비스를 통해서는 장보기, 청소 등 집안일 돕기, 교통 보조 등을 포함하여 세수 및 목욕, 옷 갈아입히기, 식사준비, 잠자리 들기 등 거동이 불편한 노인도 독립적인 삶을 유지할 수 있도록 광범위한 서비스가 제공되고 있다. 그 반면 시설 보호 내 노인 수는 비약적으로 감소하여 2001-2002년과 2002-2003년도 사이에만 노인 1만 명당 시설보호 대상 노인수가 109명에서 101명으로 감소하였다. 2003년 10월 현재 잉글랜드 지역에는 총 12,994개소의 요양시설(Care home)이 있으며 총 371,238명의 수용능력을 갖추고 있다.
<그림 3)> 집중 재가복지서비스 대상자* 수 증가 추이
(단위: 만 65세 이상인구 천 명당)
* 주당 총 10시간 이상 6회 이상 재가 방문 서비스 자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 24)에서 재인용
또 한 최근에도 지속적으로 노인의 독립적인 삶을 지원하기 위한 새로운 서비스 개별과 전달체계 혁신이 이루어지고 있다. 병원에서 퇴원하는 노인들이 불필요하게 병원에 재입원하는 경우를 막고 퇴원 후 자신감을 회복하고 이동성을 비롯한 일상생활 능력을 회복할 수 있도록 하는 퇴원매개 서비스(intermediate care)가 시범사업을 실시되고 있다. 이는 보건의료 서비스와 사회복지서비스간의 협력 사업의 가장 큰 성과 중 하나로 꼽히고 있으며 시범 사업 지역에서 매우 욕구가 높은 것으로 나타나고 있다. 이와 더불어 2004년 4월부터 다른 기관간의 노인복지서비스에 있어서 중복과 비효율성을 피하고 이용자의 접근성을 높이기 위해 지방정부에서 다른 기관의 인력이 함께 참여하는 단일 실사(single assessment)가 시행 중에 있다.
하 지만 재가 복지의 경우 인력 모집에 어려움이 있어 재가 방문자(home carer)가 자주 바뀌고 서비스가 불규칙적인 문제가 나타나고 있으며 시설 보호에 있어서도 지역 간 시설 분포의 불균형으로 인해 일부 지역에서는 부족현상을 겪고 있다. 또한 2002-2003년 조사에서 서비스 신청에 의해서 욕구 실사를 받은 이후 서비스가 개시되는데 29%가 6주 이상 소요되는 등 대기기간이 여전히 긴 문제가 상존하고 있다. 또한 오직 절반가량의 사회복지서비스 이용자만이 제때에 재평가를 받는 등 관리체계상 문제가 상존하고 있으며 이용자의 선택권을 보장하는 직접 지불제의 경우 여전히 극히 일부 노인만이 혜택을 보고 있는 현실이다.
장애인 복지서비스:
장 애인 복지 서비스는 특히 지방정부와 보건의료서비스인 국가건강서비스(NHS)와의 협력이 강조되고 있는 부분이며 국가건강서비스는 주로 치료적 부분에, 지방정부는 주로 재가서비스 또는 시설보호를 제공하는 역할을 담당하고 있다. 정신보건서비스의 경우 지역 내 국가건강서비스 기관인 정신보건 트러스트(Mental Health Trust, 정신보건치료기관), 기초건강보호 트러스트(Primary Care Trust, 지역별 보건의료서비스 및 정책 총괄기관)와 지방정부가 합동팀을 구성하여 서비스를 제공하는 경우가 증가하고 있다. 2003년 가을 현재 61%의 지방정부에서 이와 같은 공식적인 협정을 국가건강서비스 조직과 체결하여 서비스를 제공하고 있다. 학습 장애인 대상 서비스의 경우는 69%의 지방정부가 국가건강서비스와의 공식적인 협력관계 아래 서비스를 제공하고 있으며 지방정부는 이 같은 협력 속에서 장기입원을 방지하고 집에서 보다 독립적인 생활을 꾸려갈 수 있도록 서비스를 제공하고 있다. 신체장애인 및 감각 장애인을 위한 서비스는 보건의료서비스간의 협력이 취약한 것으로 나타나고 있는데 신체장애인 대상 서비스에 있어서는 16%, 감각 장애인 대상 서비스에 있어서는 오직 9%만이 국가건강서비스 조직과 공식적인 협력 관계 하에 서비스를 제공하고 있다.
지 방정부는 장애인이 되도록 집에서 독립적인 생활을 할 수 있도록 다양한 재가 서비스를 제공하고 있는데 노인복지서비스와 유사한, 재가 방문자(home carer)에 의한 다양한 생활 보조 서비스와 함께 장애 보조기구를 제공하고, 필요한 장애보조 설비를 집에 설치해 주는 등의 서비스를 제공하고 있다. 이와 같은 독립적 생활에 대한 중요성이 강조되면서 2002-2003년 동안만 약 1,100여개의 보호시설이 자발적으로 보호시설 등록을 취소하고 다양한 재가 서비스 기관으로 변경하였으며 잉글랜드 지역에는 정부, 민간 기업, 자원봉사 단체 등을 모두 합하여 총 3200여개의 장애인 재가 서비스 기관이 운영되고 있다. 장애인 보호 시설의 현황은 <그림 4>와 같다.
신 노동당 정부에서는 가족, 친지, 친구들을 자발적으로 돌보는 수발자(carer)에 대한 가치를 새롭게 인식하면서 지방정부에서 이들에 대한 직접적인 서비스가 지속적으로 확장되고 있다. 영국 내에서 10명 중 1명이 이러한 수발자에 해당하며 2001년 센서스 자료에 의하면 잉글랜드와 웨일즈 지역에 총 520만 명의 수발자가 있으며 그중 20%(약 백만 명)이 주당 50시간 이상 수발을 제공하고 있다. 정부는 이에 따라 1995년 지방정부로 하여금 수발자가 자신의 권리로 자신의 욕구에 대해 별도로 실사를 제공하도록 하였으며, 2000년 수발자와 장애아동법(Carer and Disabled Chilren Act 2000)에 의해 2001년 4월부터 지방정부가 수발자를 위한 직접적인 서비스를 제공할 수 있도록 하였다. 이를 통하여 독자적인 욕구 실사를 받은 수발자가 점차 증가하여 2001-2002년에는 수발자의 21%, 2002-2003년도에는 전체 수발자의 26%가 욕구 실사를 받았다. 중앙정부는 수발자의 40%가 실사를 받는 것을 목표로 지방정부를 독려하고 있으나 2003년 현재 전체 150개의 지방정부 중 32개 지방정부만이 이 목표를 달성 하였다.
또 한 정부는 지방정부가 수발자를 위한 보다 유연하고 혁신적인 휴식 서비스(respite care) 개발을 촉진하기 위하여 수발자 교부금(Carer's Grant)을 1999년부터 지급하고 있으며 지방정부는 자체 계획에 의해 수발자 가사노동에 대한 실질적인 지원, 교통이나 특수시설에 대한 지원, 여가 시설에 대한 지원 등을 제공하고 있다. 2002-2003년에 총 8천 5백만 파운드(약 1천 5백억원)이 수발자 교부금으로 지방정부에 지원되었으며 17만 5천여 명의 수발자들이 이 교부금에 의한 지방정부의 서비스를 제공 받았다. 일부 지방정부에서는 이 교부금을 통해 지역 내 원스탑 수발자 지원센터(one-stop carer’s centre)를 개원하고, 밤중이나 주말 등에 상주 보호를 제공하여 수발자가 충분한 휴식을 취할 수 있는 보호관리팀을 운영하거나, 수발자의 직장 복귀를 돕기 위한 직업 훈련을 제공하는 등 보다 혁신적인 서비스를 개발하고 있다.
사회보호 조사위원회와 사회복지서비스 규제
중 앙 독립기관으로서 지방정부를 비롯한 공공과, 민간의 모든 사회서비스의 조사와 규제를 담당하는, 중앙 독립기관인 사회보호 조사위원회(CSCI)는 2000년 보호기준법(Care Standard Act 2000)과 2003년 보건및사회보호(지역사회보건및기준)법 (Health and Social Care (Community Health and Standards) Act 2003)에 근거하여 설립되었다(DH 2003a; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 사회복지서비스 분야에서의 경험과 전문성을 갖춘 인사 7명으로 구성된 이 위원회는(CSCI 2006b) 의회와 장관에게 조사 결과를 보고하고, 인터넷 등을 통해 공공에게 공개한다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 이 위원회는 보건부에서 법적으로 설정하는 국가 최소 기준(National Minimum Standard, NMS)을 규제활동에 반영해야 하는 법적 의무를 가지고 있다(DH 2003a; 2003b).
이 위원회는 2004년 4월에 다음과 같이 사회복지서비스 규제에 있어 각기 다른 기능과 역할을 가지고 있는 3개의 기관과 활동을 통합하여 설립되었다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 1985년에 보건부 산하로 설립된 사회서비스 조사원(Social Service Inspectorate, SSI)은 사회복지 서비스와 관련된 전문적 조언을 중앙정부에 제공하고 지방정부 및 민간 기관의 효율적인 사회복지서비스 제공을 지원하며 지방정부의 법적 의무 수행을 평가하고 중앙정부의 정책 시행을 모니터하는 역할을 담당하였었다. 이 조사원과 감사위원회의 합동조사(Joint Review)는 1996년부터 시행된 것으로 각 지방 사회복지서비스에 대한 조사를 진행하였었고, 국가 보호 기준 위원회 (National Care Standards Commission, NCSC)는 2002년 설립되어 230여개의 지방정부와 보건당국 산하의 조사단(inspection unit)을 대체하고 민간 사회서비스 기관들에 대한 조사와 감독 기능을 담당 하였었다. 사회보호 조사위원회는 이처럼 분리되어 있는 사회복지서비스 규제 기능을 통합함과 동시에 서비스의 개선을 위한 더 강력한 권한과 책임을 부여 받았다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).
이 위원회의 활동은 크게 사회복지서비스의 공급과 운영 등에 대해 전반적인 책임을 지니고 있는 각 지방의회의 사회복지서비스에 대한 평가와 공공 및 민간의 각 개별 사회복지서비스 시설 및 기관에 대한 조사로 나누어 볼 수 있다. 각각에 대한 자세한 활동에 대한 내용을 차례로 살펴보도록 하겠다.4)
지방의회 사회복지서비스 평가 및 규제 활동:
사 회보호 조사위원회는 지방정부의 사회복지서비스에 대해서 매년 정기적으로 평가하고 성인대상 서비스의 경우 이를 별점(star rating)화 하여 0점부터 3점까지 부과한다. 이 평가는 수행 평가 기준(Performance assessment framework, PAF)등 관계 기관의 참여에 의해 만들어 지고 정부의 승인을 받은 다양한 지표에 근거하여 진행된다. 평가 활동은 지방정부 방문조사, 지방정부가 직접 제공하는 사회복지서비스에 대한 조사, 지방정부가 제공하는 통계자료, 지방정부 자체 사회복지서비스 계획과 성과간의 비교 등을 통해 이루어지며, 별점은 훌륭함(3점), 우수함(2점), 적합함(1점), 부적합함(0점) 단위로 구분된다.
최 고 평점인 3점을 부여받은 지방정부는 중앙정부의 교부금을 보다 유연하게 사용할 수 있고, 조사나 모니터 대상 분야가 축소되며, 사회복지서비스 관련 계획이나 정보 제출 의무가 완화 되는 등 사회복지서비스 운영에 있어 자체적인 권한과 자율성이 증대되는 혜택을 부여 받는다. 그 반면 부적합판정(0점)을 받은 지방정부의 경우 이에 대한 개선을 위한 추가적인 지원이 주어지기도 하지만 자체 서비스 운영에 있어 자료에 대한 요청 범위와 횟수가 늘어나고 모니터 범위도 확장되는 등 자체적인 자율권이 축소된다. 특히 다년간 개선이 이루어지지 않은 지방정부의 경우 위원회가 직접 운영에 개입하여 공동으로 개선 작업을 진행하게 된다. 이러한 평가에 따른 개입에 따라 점차 부적합 판정을 받는 지방정부가 줄어들어 <그림 5>에서 볼 수 있는 것처럼 2002년에 4개에 이르던 현재 부적합 판정을 받은 지방의회는 2006년 하나도 없으며 최고의 평점을 받은 지방의회는 2002년 15개(10%)에서 2006년 44개(29%)로 늘어났다.
<그림 5)> 지방의회 사회복지서비스 평가 별점 분포 추이
자료: CSCI (2006c, p. 9)
이 러한 지방의회 서비스 평가는 다양한 기준을 통해 이루어지는데 그 가장 대표적인 것이 수행평가기준(Performance assessment framework, PAF)이다. 이것은 지방정부의 사회복지서비스를 평가하는 각종 수행지표((Performance indicator, PI)를 모아놓은 것을 2004-2005년 현재 아동과 가족과 관련된 19개의 지표와 성인과 노인과 관련된 26개의 지표, 그리고 나머지는 운영과 자원에 관한 부분으로 총 46가지 지표로 구성되어 있다. 각 부분 지표는 국가의 우선순위와 전략적 목표, 비용과 효율성, 서비스 전달체계의 효과성과 성과, 이용자와 수발자에 대한 서비스의 질, 공평한 접근성 등 5개 측면을 고려하여 설계 되어 있다.
이 수행지표는 사회보호 조사위원회가 개발을 책임지고 있으며 이에 따라 조사위원회는 보건부, 보건의료위원회(Health Care Commission, 의료기관 규제기구), 교육기술부(Department for Education and Skills, DfES), 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Office for Standards in Education, Children Services and Skills, Ofsted, 교육기관 규제기구) 등과 사회서비스 관리자 협회(Association of Directors of Social Services, ADSS, 지방정부 사회복지서비스 관리자 대표조직), 지방정부협회(Local Government Association, LGA)와 협력하여 이 들 기관이 함께 참여하는 평가 그룹을 통해 지표를 선정한다. 이에 의한 결과는 보건부와 교육기술부 정책차관의 승인을 받아 사용된다. 이렇게 개발된 수행평가기준은 평가와 평점의 기준이 되지만 지방정부에 있어서는 어떻게 서비스를 개발하고 발전시킬 것인가에 대한 지침을 제공하기도 한다.
이 와 같은 사회보호 조사위원회의 조사 및 평가활동에서 아동복지서비스 부분은 교육기관 규제기구인 교육, 아동서비스, 기술 표준원과 합동으로 이루어지는데 이에 따라 각 지방정부에 아동 사회보호 평점(Children’s social care grade)을 부과한다. 하지만 점차 이 부분에 대한 기능은 아동 서비스와 교육 서비스간의 통합이 보다 강조되면서 교육, 아동서비스, 기술 표준원으로 이관되고 있는 추세이다.
사회복지 서비스 제공자 등록, 평가 및 규제 활동:
개 별 수발 및 간호 서비스를 제공하는 보호 시설, 성인 보호 시설, 아동 보호 시설, 주거형 가족 센터, 자원 입양 기관, 재가 복지 기관, 독립 양육 기관, 간호 기관, 입양 지원 기관 등에 해당하는 모든 사회복지서비스 기관은 일정한 요건을 갖추어 사회보호 조사위원회에 등록을 해야 하며 등록 없이 이와 같은 서비스를 운영하는 것은 불법화 되어있다. 이러한 등록과정을 통해 각 기관과 시설은 정부가 설정한 적합한 기준을 준수하며 규제에 맞추어 운영할 것을 약속하게 되며 이에 따라 사회보호 조사위원회의 조사 대상이 된다. 이 등록을 위해서는 시설, 인력, 제공 서비스, 시설 규모, 운영자 신분과 경력, 자격증, 범죄기록, 의료 진단 정보, 재정 상태, 운영 계획 등과 함께 전문가의 추천서를 제출하여야 하며, 위원회는 이렇게 제출된 서류를 검증하고 추천한 전문가를 인터뷰 하는 등의 조사를 거쳐 허가를 부여하거나 개선할 점이 있을 경우 이를 전제로 한 조건부 허가를 내어준다. 주거형 시설을 운영할 경우에는 허가내용에 서비스 대상과 연령 수용 규모에 대한 제한이 명시된다.
이 상의 절차에 따라 등록된 합법적인 사회서비스 제공자는 사회보호 조사위원회의 정기적인 조사를 받게 되고 그 결과는 인터넷 등에 공개되어 지역 내 이용자가 시설이나 서비스를 선택할 시 고려할 수 있다. 이 조사와 평가 과정은 2006-2007년도 현재 ‘더 나은 삶을 위한 조사 Inspecting for better lives' 에 따라 또 한 번 큰 변화를 겪고 있다. 이 변화에 따라 서비스 제공 기관은 과거에 일괄적으로 연간 2회 조사를 받았었으나, 새롭게는 최소 3년간 1회 이상으로 크게 완화되고 대신 조사위원회가 필요하다고 판단되면 언제든지 수시로 조사를 할 수 있도록 하였다. 이는 평가 결과가 안 좋은 기관의 경우 훨씬 잦은 조사와 관리를 받게 됨을, 그리고 매우 우수한 기관의 경우 상대적으로 훨씬 적은 조사와 규제를 받게 됨을 뜻한다.
이 러한 각 기관별 조사 간격은 2006년 4월에서 2007년 6월까지 전 기관을 대상으로 이루어지는 핵심 조사(key inspection)의 결과에 따라 결정된다. 하지만 향후 모든 기관이 매년 이 핵심조사를 받지 않는다 하더라도 위원회는 매년 모든 기관에 대해 제출된 자료를 정기적으로 검토한다. 이러한 정기적인 핵심조사 이외에 수시 조사(Random inspection)가 있는데, 이는 특정 기관을 대상으로 불만 접수 처리에 대한 확인이나 이전 조사 때 지적된 사안에 대한 개선 사항을 점검하기 위해서, 또는 특별한 이유 없이 사전 통보를 하지 않고 이루어지는 조사를 말한다. 따라서 이 수시 조사를 통해 핵심 조사의 서비스 평가 결과와 관계없이 어느 기관이나 조사 대상이 될 수 있다. 또한 매년 국가적 이슈나 지역적 이유에 따라 약물 관리, 영양 공급 등 특정 분야에 대한 조사를 벌이는 주제 조사(Thematic inspection)가 있다. 수시 조사와 마찬가지로 이러한 주제 조사의 결과는 정부에 보고되며, 또한 인터넷 등을 통해 대중에게 공개되어 사용자는 선택시 이를 자료로 참고 자료로 활용할 수 있다.
이 러한 위원회의 조사활동과는 별도로 모든 등록 기관이 제시된 기준에 의해 자체적으로 평가해 보고하는 연간 질적 보증 실사(Annual quality assurance assessment, AQAA)가 있다. 이는 예전에 정기 조사 이전에 제출하는 사전조사 질문지(pre-inspection questionnaire)대체 하는 것으로 연간 데이터 및 정보 부분과 질적 보장 실사 부분으로 이루어졌다. 이 실사에는 기관 기본 정보와 서비스 이용 통계, 인력 현황, 운영 현황 등과 더불어 서비스의 성과, 이용자의 의견, 개선할 부분, 개선 계획, 이전 위원회 권고에 대한 조치 결과 등이 포함된다.
위 원회는 위와 같은 조사 결과를 종합하여 각 기관 별로 훌륭함(excellent), 우수함(good), 적합함(adequate), 열악함(poor)으로 단순화된 평점을 부여한다. 이 평점은 인터넷 등 대중에게 공개되어 이용자가 보다 쉽게 각 기관의 평가 내용에 대하여 판단할 수 있게 되었다. 또한 이에 따라 위원회는 법적 행동(enforcement action)을 취할 수 있는데 새로운 평점제도에 따른 보다 자세한 조치 사항은 2007년 중반기에 확정되어 발표될 예정이다.
이 와 같은 위원회의 조사와 규제 활동은 가장 기본적으로 2000년 보호기준법에 따라 보건부에서 설정하는 국가최소기준(Natinoal Minimum Standards)에 의해 이루어지며 모든 기관은 이 기준을 의무적으로 준수해야 하며 사회보호 조사위원회는 이 기준을 의무적으로 조사와 규제 활동에 고려해야 한다(DH 2003a). 이 국가 최소 기준은 각 대상자별 보호시설, 재가 복지, 간호 기관, 아동 보호시설, 입양, 입양 지원 기관, 주거형 가족 센터, 양육 서비스, 민간 양육, 기숙학교, 기숙 특수학교, 고등 교육기관 기숙사 등에 대하여 각각 설정되어 있다.
국 가최소기준의 실례로 노인복지시설에 대한 국가최소기준(DH 2003a)을 살펴보면 총 7개 부분으로 이루어져 있는데 이는 각각 시설에 대한 정보, 접근성, 욕구 실사, 시험 거주 등에 대한 시설의 선택 부분; 프라이버시와 존중, 서비스 계획, 보건의료, 약물 등에 대한 보건 및 개별 보호 부분; 식사, 사회적 접촉 및 활동, 지역사회와의 접촉, 자율성과 선택 등에 대한 일상생활 및 사회활동 부분; 고충처리 절차, 권리, 보호 장치 등에 대한 고충처리 및 보호 부분; 시설 공유, 세탁, 시설, 개별 주거 공간, 가구, 난방, 조명, 위생 등에 대한 환경 부분; 업무 종사자의 자격, 모집과정, 훈련 등에 관한 인력 부분; 일상 운영, 윤리, 질적 보장, 인력 지도, 기록 관리, 안전 지침 등을 포함한 운영 및 행정 부분으로 구성되어 있다.
또 한 노인, 장애인, 아동, 수발자 등을 위한 재가복지(domiciliary care)의 국가최소기준(DH 2003b)의 경우 식사, 목욕, 대소변 등 신체 기능에 대한 보조, 지도, 감정 심리적 지지 등의 서비스를 모두 포함 하며 이에 대한 기준은 총 5개 부분으로 이루어져있다. 이는 각각 정보, 욕구 실사, 욕구 충족, 접근성, 비밀 보장 등에 관한 이용자 중심 서비스 부분; 서비스 계획, 프라이버시 및 존중, 이용자의 자율성 및 독립성, 약물 및 보건관련 서비스 등에 관한 개별 서비스 부분; 안전 지침, 위기 관리, 재정 관리, 가내 안전, 가내 기록 관리 등에 관한 보호(protection) 부분; 모집및 선별, 훈련, 자격, 지도(supervison) 등에 관한 관리자 및 종사자 부분; 운영 및 계획, 재정 절차, 기록 관리, 정책 및 절차, 고충 처리, 질적 보장 등에 관한 조직 및 사업 운영 부분으로 구성되어 있다.
이 러한 국가최소기준은 다음과 같은 공통된 원칙아래 설정되어있다. 서비스 이용자 중심, 목적 적합성, 서비스의 포괄성, 실사된 욕구의 충족, 서비스의 질적 향상, 양질의 인력 제공 등이 그것이다(DH 2003a; 2003b). 이와 같은 원칙아래 설정된 최소기준들은 서술식으로 제시되어 있으나 위원회의 조사 결과에 따라 수량적으로 평가 할 수 있다(DH 2003a; 2003b).
영 국의 중앙-지방정부간 사회복지 서비스 재정분담은 전반적인 중앙 지방간 예산 배분 시스템의 일부로서 이루어지고 있다. 지방 정부는 예산에서 지방의회세(Council Tax)와 사업세(Business rage)이라고도 불리는 비거주 건물세(Non-domestic rate) 등 자체 수입은 평균 40% 정도를 차지하고 나머지는 정부의 각종 교부금(Grant)로 이루어져 있다. 중앙정부는 지방정부의 수요 요소를 고려하여 교부금을 배분하는데 최근에는 사용처가 제한되어 있는 지정교부금이 늘어나 지방정부의 자율성이 점차 줄어들고 있는 추세이다. 이와 같은 영국의 지방정부의 재정 구조에 관한 현황을 사회복지서비스를 중심으로 살펴본 후 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부 자율성과 중앙 통제의 경향에 대해서 논의해 보도록 하겠다.
지방정부 재정 구조와 사회복지 서비스 재정 현황
지 방정부 재정의 수입 구성은 지방정부가 자체적으로 부과하는 지방의회세(Council Tax), 지방정부가 걷어 중앙으로 모은 후 재 배분되는, 산업세라고도 불리는 국가 비거주 건물세(National non-domestic rate 또는 Business rate), 그리고 중앙정부에서 배분되는 세입 지원 교부금(Revenue Support Grant), 그리고 지방의회 공급 주택 임대료, 사회복지서비스 사용료 등에 의한 이용료 수입, 기타 중앙 정부 교부금 등으로 이루어져 있다. 지방의회세는 거주하는 건물 가치에 따라 부여된 등급별로 부과되며 거주하는 성인 수 역시 고려되어 책정된다. 지역별로 부과액이 다를 수 있지만 중앙정부에 의해 범위 제한이 있다. 국가 비거주 건물세는 지역 내 상업적 목적을 가진 건물의 가치(임대료)에 따라 부과된다. 이와 같은 지방정부의 수입 비중은 <그림 6>과 같으며 지방 정부의 자체 수입에 해당되는 비중은 이용료 수입을 포함하여 약 40%에 불과하다.
나 머지 재정을 채우는 중앙정부의 교부금은 자원 균등화(Resource equalisation) 정책에 의하여 지방정부의 각종 수요관련 요소를 고려한 복잡한 수학적 공식인 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 결정된다. 이 공식은 지방정부의 거주 인구수를 비롯하여, 교통량, 여성고용비, 보호 대상자 수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표를 정밀하게 반영하여 교육, 사회복지서비스, 치안, 소방, 도로 유지관리, 환경보호와 문화서비스, 자산관리 및 재무 등 7개의 영역으로 구분하여 산출된다. 각 지방정부별로 산출된 예산에 따라 그 차액이 교부금으로 주어지는데 영역별로 산출된 예산은 하나의 지침의 역할을 하지만 이에 따를 법적 강제력은 없다. 실제 지방정부의 업무 분야별 재정 지출 비중은 <그림 7>과 같다.
<그림 6)> 지방정부의 수입구성
자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)
지 방정부의 설비(Capital) 비용은 차용에 의해서 조달되는데 이 역시 중앙정부에 의해 일정하게 통제된다(Hill 2000). 지방정부 차용에 대한 중앙정부의 규제 수단으로는 각 기방정부에 대해 연간 설비 지침(annual capital guideline)과 함께 총 차용규모에 대한 포괄적 제한이 있는 ‘기본 신용 인가(basic credit approvals)’ 형태와 특정 목적을 위한 사업에 요구되는 ‘보충적 신용 인가(supplementary credit approvals)’ 형태가 있는데 최근에는 보다 유연하게 사용할 수 있는 전자의 방법이 더 강조되고 있으나 여전히 양자가 결합된 규제가 시행되고 있다.
중 앙정부의 지방정부 재정 통제의 근거가 되는 지방정부의 재정적 부담 정도는 지출 평가(Spending Review)를 통해 측정되며 이는 지역 의원과 정부의 정책 차관(minister)간에 중앙 지방 파트너십(Central-Local Partnership)에 의해 이루어지는 회의나 조정 업무 그룹(Settlement Working Group) 에 의해 이루어지는 중앙 사무관과 지방 공무원과의 논의 등에 의해 이루어진다(Lyons 2005)
이 와 같은 중앙과 지방정부간 재정 통제 체제의 영향 아래 지방정부내의 사회복지서비스에 대한 예산 역시 결정되게 된다. 앞서 언급한 것처럼 지출배분공식의 하나의 영역으로서 산정되는 사회복지서비스에 대한 각 지방정부의 예산 수준을 근거로 중앙정부는 지방정부에게 지역주민 복지에 대한 법적 책임 이행을 요구 할 수 있다. <그림 7>에서 볼 수 있듯이 지방정부 전체 예산에서 사회복지서비스는 교육 다음으로 큰 영역이며 전체 예산의 16%를 차지하고 있다. 실제 예산은 2003-2004년도를 기준으로 총 1,879,200 파운드(약 34조원)가 지출되었으며 이는 국민 1인당 377파운드(약 68만원), 가구당 913파운드(약 165만원)가 지출된 셈이다(Lyons 2005). 노인을 위한 시설 및 간호 보호 비용으로는 1인당 평균 19,604파운드(약 3천 550만원)가 지출되었다(Lyons 2005). 지방정부의 사회복지서비스의 서비스 대상 집단별 지출 비중은 <그림 8>과 같다.
그림 7)> 지방정부의 지출 구성
자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)
지방정부 사회복지 재정과 자율성
지 방정부에게 법적으로 부여된 지역주민에 대한 복지서비스의 의무는 그 재원에 대한 부분까지 포함한다(Hill 2000; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 하지만 실제로는 위에서 살펴본바와 같이 자체적인 수입인 지방의회세가 지방정부 예산에서 낮은 비중을 차지하여 전체 예산은 중앙정부의 교부금에 의해 결정되며 지방의회세 역시 중앙정부에 통제를 받고 있고, 차용금에 대해서도 역시 제한을 받고 있어 사회복지서비스에 대한 재원은 중앙정부에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 중앙정부는 지방정부 재정 부담에 대해 지출 평가를 통해 측정하고 각종 수요 요소를 고려한 지출배분공식에 의해 모든 지방정부가 일정한 수준의 서비스를 제공할 수 있도록 하고 있지만 실제로는 재정적 제한으로 인하여 지방정부가 복지서비스에 대한 의무를 제대로 이행하기 힘든 경우가 많다. 이 때문에 과거에는 다수의 지방정부가 사회복지서비스를 무상으로 제공하기도 하였으나 현재에는 모든 지방정부가 이용자의 재정능력 실사에 따라 일정한 사용료를 부과하는 정책을 가지고 있다. 물론 이 같은 사용료 역시 중앙정부의 지침(DH 2003c)에 의해 규제를 받고 있다.
이 같은 예산에 대한 중앙정부의 통제 강화 추세는 80년대 중반 대처(Thatcher) 정부로부터 시작되었다(Lyons 2005). 이때까지 지방정부는 부동산, 주민, 산업 등에 대해서 자체의 지방세율을 가지고 있었으나 보수당 정부는 지방정부의 지출을 통제하기 위하여 이 같은 지방세를 이른바 폴텍스(poll-tax)라고 불리는 인두세로 바꾸고 산업세율역시 중앙에서 통제하는 방식으로 바꾸어 버렸다. 그중 인두세는 저소득층에 대한 과도한 비형평성으로 인하여 광범위한 대중적 반발을 불러와 이로인해 결국 대처 총리가 물러나고, 뒤이은 메이저(Major) 총리가 이를 주택기준에 인두세적 성격을 가미한 지방의회세로 바꾸어 현재까지 이르고 있다.
<그림 8)> 대상집단 별 지방정부 사회복지 서비스 예산 비중
자료: SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)
이 와 같은 중앙정부의 지방정부 재정에 대한 통제 강화는 사용처가 지정된 지정 교부금의 증가에서도 나타나고 있다. 이러한 흐름은 특히 현 신노동당 정부 하에서 두드러지고 있는데 이로 인하여 1997년 총 지방정부 예산의 5%정도를 차지하던 지정 교부금이 2005년 현재 22%애 이르고 있다(Lyons 2005). 이러한 흐름은 특히 사회복지서비스 부분에서 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 신노동당 정부는 앞서 역사적 맥락에서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 질적 개선을 위한 ‘사회서비스 현대화’(DH 1998) 정책을 강력하게 추진하면서 이에 따른 개혁 작업을 지방정부에 촉진하기 위하여 사용처가 제한되어 있는 목적성 교부금을 확대하고 있는 것이다. ‘사회서비스 현대화’ 정책백서(DH 1998)에 의해 소개된 특별 교부금 형태의 사회서비스 현대화 기금(Social Service Modernization Fund)은 도입 첫해인 1999-2000년도에 총 3억 9,800만 파운드(약 7,200억원)가 투여되었다. 이는 기존의 지정 교부금 5억 4,380만 파운드(약 9,800억원) 규모에 거의 육박하는 것이었다. 따라서 당해 기존 사회복지서비스에 대한 지정 교부금 규모가 전체 지방정부 예산에서 약 5.6%를 차지했으며 현대화 기금에 의한 추가 지정 교부금은 그에 육박하는 4.1%를 차지하여 사회복지서비스 예산 중 사용처가 제한된 예산의 비중이 급격히 증가하는 결과를 가져왔다(Hill 2000). 이 같은 사회서비스 현대화 기금에 의한 지정 예산 비중의 증가는 이에 그치지 않았다. 이 기금 지출의 총 규모는 매년 급격하게 증가하여 2000-2001년에는 총 4억 33백만 파운드(약 7,850억원), 2001-2002년에는 4억 96백만 파운드(약 9천억 원)으로 증가하였다.
자료: DH (1998)
<그림 9)> 지방정부간 수입 비중 비교
자료: Lyons (2005, p. 56)
이 와 같은 지정 교부금에 의한 지방정부의 예산 통제는 각 지방정부의 자체 수입 규모에 따라 차등되어 나타나고 있다. <그림 10>에서 볼 수 있듯이 지방정부의 가장 대표적인 자체 수입인 지방의회세가 총 예산에서 56%를 차이하고 있는 성 아반스(St Abans) 지방정부의 경우 사용처가 지정된 교부금의 비중이 전체 예산에서 5%에 불과 하지만 지방의회세 비중이 전체 수입의 11%에 불과한 뉴함(Newham) 지방정부의 경우에는 지정 교부금이 21%로 성 아반스 정부의 4배가 넘는다. 이는 자원 균등화 정책에 따라 각 지방정부가 자신의 서비스 수준을 유지할 수 있는 일정한 재정을 보장받고 있지만 실제 운영 측면에서 그 자율성은 큰 차이를 보이고 있음을 나타낸다.
앞의 글에서 문국현 후보가 정동영 후보에게한 제안을 전했습니다. 부패한 세력의 집권을 저지하기 위해서 '두 사람중에 한 사람'을 뽑기 위한 토론회를 제안했다는 이야기였는데요. 그 글에서 저는 이런 문국현 후보의 선택이 "현재 시점에서 문국현 후보가 내놓을 수 있는 최선의 제안"이라고 밝혔습니다. 퍼즐맞추기님의 표현을 빌리자면 문국현 후보의 제안은 '단일화'가 아니라, '대표선수'를 뽑자는 제안인데요. 여기에 정동영 후보의 동행 블로거께서 "문국현 후..
