지난 40년간 영국의 가족은 그 구조와 형태에 있어서 큰 변화를 겪어왔다(Childcare Commission 2001). 그 변화가운데 가장 특징적인 흐름은 전통적 가족모델의 와해이다. 전통적 가족모델은 결혼으로 맺어진 부부와 그 자녀로 이루어진 형태로서, 아버지는 가정 밖에서 유급 노동을 통해 가족의 생계를 책임지고 어머니는 가정 내에서 무급 노동을 통해 자녀양육과 가사노동을 책임지는 남성 생계부양자 모델(Male breadwinner model)을 말한다(Lewis 2002).

  전통적 가족모델의 변화와 다양한 가족형태의 등장은 비단 영국뿐만 아니라 서구국가에서 공통적으로 나타나는 현상이다.¹⁾ 이러한 가운데 영국의 전통적인 가족모델 변화는 다음과 같은 사회문화적 변화를 동반하고 있어 가족정책에 커다한 도전이 되고 있다. 첫째는 가족구조와 함께 가족 내 여성역할의 변화, 둘째는 결혼 등 가족형성 및 출산행태와 관련된 변화이다 (영국통계청의 Annual Social Trends).

   다음 <표 III-1>은 1971년부터 2005년까지의 가족구성의 변화를 나타낸다. 전통적인 가족모델로 불리는 핵가족 (양부모와 부양자녀) 형태는 크게 줄어들어 1971년 52%에서 2005년에는 37%로 떨어졌다. 반면 가장 두드러진 증가를 보이고 있는 가족형태는 한부모 가족으로 1971년 4%에서 2005년 12%로 증가하여 영국 국민 8명 중 1명은 한부모 가족에 속해 있음을 보여준다. 다음으로 두드러진 증가추세를 나타내고 있는 것이 1인 가구로 1971년 6%에 불과하였으나 2005년에는 12%로 늘어났다. 또한 무자녀 부부가족도 큰 증가세를 보이면서 이러한 가구형태들은 인구 증가 속도에 비해  더욱 빠르게 증가하고 있다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey, 2006)

  전통적인 남성 생계 부양자 모델에서 무급 가사노동에 국한되었던 여성의 역할에 가장 큰 변화는 노동시장참여율이다. <그림 III-2>은 1971년부터 2005년까지 남성과 여성의 고용율 변화를 보여주고 있다. 전체 취업률은 1970년대 초와 1990년대 초 의 경기불황에 따른 고용감소와 회복을 반복하고 있는 것을 제외하면 큰 변화를 보이지는 않는다. 남녀 취업률도 이 같은 경기변동을 반영하고 있지만 남성의 경우 1971년 91.8%에서 2005년 79.0%로 약 10%포인트 가량 감소한 반면 여성은 같은 기간에   56.3%에서 70.1%로 오히려 10%포인트 이상 상승하였다.

  이러한 여성의 경제적 역할증대와는 달리 여성의 가족 내 역할수행은 여전히 대부분 여성의 몫으로 남아있다. 아동양육위원회(Childcare commission 2001) 보고서는 수리 및 DIY등 극히 일부 분야를 제외하고는 주로 여성이 양육과 가사 일을 수행하고 있음을 보고하고 있다. 그러나 상대적으로 가사 일에 대한 남성의 참여가 높아지고 있으며 아동양육 분담의 성별 간격도 좁아지고 있는 추세라고 밝히고 있다.

<그림 III-2> 남녀 취업률 추이 (북아일랜드 포함)^* 

  *계절별로 이루어지는 노동력 조사의 각 년도 봄 자료를 인용하였다. 국가연금연령에     따라 남성은 만16세에서 64세, 여성은 16세에서 59세까지를 포함하였다. 자료는 2005    년 발간된 인구통계에 의해 재조정 된 것이다

  자료: Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006, p. 52

  일면 남성 생계 부양자 모델의 붕괴를 의미한다고 볼 수 있으나  Lewis(2002)는 다양한 통계 수치를 들어 단순히 “양성 생계부양자 모델(Dual breadwinner model)”로의 전환으로 보기에는 어려움이 있음을 지적하고 있다. 여성 취업률이 변화에도 불구하고 취업여성의 거의 절반이 시간제 노동에 종사하고 있다. 정규직의 경우 남성 임금 대비 여성 임금 비율은 1970년대 63%에서 1995년 80%까지 올라가 성별 임금 격차가 크게 줄어들었지만 시간제 근로자의 경우 동 기간에 단지 6%만이 증가했을 뿐이다. 결국 여성이 노동시장에 많이 참여하고는 있지만 예전의 남성과 같은 생계부양자의 위치를 가지고 있지 못하는 “1.5 생계 부양자 모델 (one and a half earner model)”의 특성을 가진다고 하였다 (Lewis,2002).

   <그림 III-3> 는 1950년대부터 2003년까지의 총 결혼수와 초혼, 이혼, 재혼 추이를 나타낸다. 초혼의 경우, 전후 베이비 붐 세대가 결혼 연령에 달하는 1960년대 말과 1970년대 초를 제외하고는 지속적인 감소 추세를 보여주고 있다. 초혼은 1950년에 33만 건으로 전체 결혼에서 81%를 차지했으나 그 비중은 1961년 85.1%로 최고조에 이르렀다가 지속적으로 감소하여 현재는 약 60%에 그치고 있다.

          <그림 III-3> 영국의 결혼과 이혼 추이 (북아일랜드 포함)        

  가장 급격한 변화를 보이고 있는 것은 이혼율 증가인데 여러 사회적 요인이 있지만 법개정이 매우 직접적인 영향을 미쳤던 것으로 보고되고 있다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006). 1969년에 제정되어 1971년에 시행된「이혼개혁법(Divorce Reform Act)」은 이혼사유로‘돌이킬 수 없는 파국(irretrievable breakdown)’이란 내용이 추가되면서 이혼의 증가를 크게 촉진시켰다. 돌이킬 수 없는 파국이란 간통, 방기, 별거, 비합리적 행동 등 한 개 이상의 특정한 사실을 입증할 시 성립되는 것이다. 동 법 이전에도 빠르게 증가하던 이혼율은 이후 더욱 가파르게 증가하였다. 2003년의 경우 약 31만 쌍이 결혼하는 가운데 약 15만 쌍이 이혼하고 있어 결혼 건수 대 이혼 건수 비율은 54%에 이르렀다.                

  이혼과 함께 증가하는 것은 재혼이다. 1971년「이혼개혁법」에 따라 이혼이 급격하게 증가하면서 재혼은 1972년까지 30% 이상 증가하였다. 이후에도 계속 증가하여 전체 결혼에서 차지하는 비율이 1950년에 19%에 불과했던 재혼은 2003년에는 40%에 이르고 있다.

  이혼과 재혼 이외에 동거 또한 증가추세에 있다, 동거는 1980년대 중반 이후 남성과 여성 모두에게서 크게 증가하였는데 1986년에서 2004년 사이 60세 이하 동거인구 비중은 남성은 11%에서 24%로, 여성은 13%에서 25%로 각각 두 배 가량 증가하였다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).  <표 III-2>는 현재 결혼한 상태가 아닌 사람들 가운데 동거인의 결혼 경험별 비율을 보여주고 있다. 현재 결혼상태가 아닌 만 16세에서 59세의 사람가운데 동거 중인 사람은 남성 94%, 여성 73%로 남성이 더 많았으며 미혼인 상태에서 동거중인 사람은 남성 23% 여성 27%로 여성이 상대적으로 많고, 결혼 경험이 있는 사람 가운데서는 남성 71%, 여성 46%로 남성이 훨씬 많음을 보여주고 있다.

  결혼 및 출산 연령의 증가, 동거 증가 등으로 대부분 서구국가에 출산율이 떨어지고 있는 가운데 (González‐López 2002). 이러한 경향은 영국에서도 마찬가지이다. 출산율은 세계대전 후 베이비붐 시기를 제외하면 지속적으로 떨어지고 있지만 서구 유럽에 비해서는 상대적으로 높은 수준을 유지하고 있다. 영국의 2004년 합계출산율은 1.77로 유럽연합 구 25개 회원국 평균 1.5보다는 높다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).

  출산율 감소는 여성의 출산 시기와도 맞물린다. <표 III-3>은 연령대별로 여성 1000명당 출산 자녀수를 나타낸다. 합계출산율은 1971년 2.41에서 2004년 1.77로 떨어졌지만 여성 연령대별 출산율은 서로 다른 양상을 보이고 있다. 20세이하 및 20대 출산율은 모두 절반가량 비약적으로 감소했지만 30대이상에서는 출산율이 오히려 증가하는 경향을 나타낸다. 30세-34세의 출산율은 1971년과 2004년사이에 1.2배 이상 증가했고 35세-39세도 동 기간 동안 1.4배가량 증가하였다.

  합계출산율이 감소하고 있는 가운데 통계적으로 증가하고 있는 것이 혼외출산이다. 1960년대 이전까지 혼외출산은 매우 예외적인 것이었으나 1960년대부터 그 비율은 급격하게 증가하기 시작했다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).  <그림 III-4>을 보면 80년에 12%에 불과하였으나 2000년에 39%로 세배가 훌쩍 뛰어넘는 증가를 보였다. 그 후 2004년 현재까지 그 증가 추이는 계속되고 있다.

   <그림 III-4> 유럽 15개국* 평균 혼외출산율 추이**

                                                                    (단위: 백분율)

  *유럽 15개국은 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아일랜드,

   이탈리아, 룩셈부르그, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 영국 포함

  **유럽 15개국 평균에서 2002년은 2001년수치이며 2003, 2004은 추정치임

 자료: Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006, p. 30에서 변형

  출산과 관련하여 영국은 특히 10대 출산율이 높은 것이 특징이다. <그림 III-5>에서 볼 수 있듯이 1970년대에서 1980년대 초까지 감소추세를 보이던 10대 출산율은 다시 증가세로 돌아가 1990년대 초에 정점을 이룬다. 그 이후 다시 감소세를 보이고 있긴 하지만 여전히 다른 유럽 국가들에 비해 높은 출산율을 유지하고 있다. 1970년대 조기독립으로 높았던 10대 출산율이 다른 유럽국가에서는 비약적으로 감소한 것에 비해 영국에서는 여전히 높은 수준으로 유지되고 있는 것이다.

          자료: Social Exclusion Unit 1999, p. 14

  이상과 같은 가족 환경의 변화양상은 전통적으로 어린 시절을 친양부모와 같이 보냈던 아동들의 성장 환경에 영향을 미치는 것에 주목할 필요가 있다. <그림 III-6>는 이혼을 경험하는 아동수의 증가세를 보여주고 있다. 1970년 만16세의 7만명 정도가 이혼을 경험했지만 그 수는 급격하게 증가하여 1993년 176만명에 이르렀다. 이후 증감이 있었지만 1970년대에 비해 높은 수준을 유지하고 있으며 2004년 현재 이혼을 경험한 아이들 중 5분의 1이 5세 미만이며, 3분의 2가 10세 미만이다. 이혼의 증가는 한부모가족 및 재혼가족의 증가로 이어지고 있으며 8명 중 1명의 어린이가 만16세 이전에 성장과정에서 이러한 가족을 경험하고 있다 (Childcare commission 2001). 1972년 92%의 어린이가 양부모 가정 아래에서 자랐지만 2005년 현재 76%인 반면 한부모 가정에서 자라는 어린이는 동 기간 동안 7%에서 24%로 급격하게 증가하였다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).

  다. 청소년 현황과 이슈 

 

  앞에서 살펴본 바와 같이 영국의 만16세 이하 청소년들은 부모의 이혼, 한부모 가정 등 성장과정에서 급격한 가족 환경변화를 경험하고 있다. 이에 영국정부는 이들 가족과 그 자녀들의 사회적 성장을 위한 정책들을 추진하게 된다. 그러나 16세이상의 청소년은 의무교육기관이 끝나면 취업이나 진학으로 부모를 떠나 준 독립적인 생활을 하는 것이 일반적 경향이다. 따라서 16세이상 연령의 청소년에 대한 가족변화의 영향력은 상대적으로 적을 수 있다. 하지만 이 시기가 민감한 성장기임을 고려한다면 16세 이상의 청소년들의 삶에 대한 가족변화의 영향력이 절대적으로 적다고 볼 수는 없다고 하겠다. 영국 청소년의 주요이슈는 다음과 같다.

 첫째, 만16세이하 청소년의 무단장기결석율 문제이다.

  의무교육기간 내의 만16세이하 청소년의 문제를 살펴볼 수 있는 지표로는 장기결석율²⁾이 있다. 무단장기결석 (truancy)은 영국에서 전통적으로 꼽히는 청소년 문제 중 하나로 이로 인해 정상적인 교육과정 이수를 실패하게 되어 향후 인생에 있어 일반적인 불이익은 물론 반사회적 행동이나 범죄 등의 위험에 빠지는 직접적인 요소로 인식되고 있다 (DfES 2001). <그림 III-6>은 신노동당이 집권 한 시기인 1996/97학년도부터 2004/5학년도까지 중고등과정 학생 (만12세-16세)의 장기결석율 추이이다. 이 그림에서 볼 수 있듯이 총 장기결석 일수는 1996/7학년도 9.07%에서 2004/5학년도에는 7.81%로 점차 감소 추세를 보이고 있으나 정작 문제가 되고 있는 무단장기결석의 경우는 같은 기간에 1.01%에서 1.23%로 약간의 증가세를 보이고 있다. 이 같은 증가는 매우 작은 폭으로 큰 변화라고 볼 수는 없으나 그간 신노동당 정부가 무단장기결석 문제해결을 위해서 집권 초기 3년간 5억 파운드 (약 9천억원)의 예산을 투여하는 등의 집중적인 정책적 노력 (DfES 2001)을 기울여왔다는 점을 고려해본다면 심각한 정책의제가 되고 있다고 하겠다.

<그림 III-6> 잉글랜드 지역 중고등학교(만12세-16세) 장기결석추이

자료: DfES 2005c

 둘째, 만17세이상 청소년의 사회적 배제의 위험문제이다.

 

 의무교육을 이수하고 난 만17세이상 청소년에게 있어서 가장 심각한 문제로 간주되고 있는 것은 무교육․무직 (Not in education, employment, or training: NEET)으로 이는 취업 및 교육훈련 등의 기회를 이른 단계에 놓쳐 향후 사회적 배제에 직접적인 영향을 주는 것으로 여겨지고 있다. <그림 7>은 2004년 현재 16세 이상 18세이하 청소년들의 취업과 교육훈련 참여 현황을 보여주고 있다. 신노동당 정부에서는 집권초기부터 청(소)년들을 위한 「신고용협약」 등 무직무교육 청소년 문제를 대처하기 위해서 다양한 정책적 노력을 기울이고 있지만 특히 만18세 청소년의 경우 여전히 10명 중 1명 이상(약 13%)이 아무런 직업도 가지고 있지 않고 교육훈련 과정에도 참여하지 않는 것으로 나타나고 있다.

<그림 III-7> 영국 잉글랜드지역 만16세-18세 청소년의 교육과 훈련 참여현황*                   (2004년 현재)

*각 항목 간의 일부 중복이 반영됨

자료: DfES 2005b

 

  셋째, 청소년의 반사회적 행동과 약물 복용문제이다

  영국에서 청소년 문제하면 반사회적 행동 등 청소년 범죄문제를 빼놓을 수가 없다. 2004년 잉글랜드와 웨일즈 지역 내 범죄에 의한 경고나 유죄판결을 받은 인구대비 범죄자비율이 10대 초반 연령 이후로 급격히 증가하여 10대 후반 연령에서 최고의 수치를 보여주고 있다. 2004년 통계의 경우 남아 17세 중 6%, 여아 15세 중 1.82%로 최고의 범죄비율을 나타내고 그 이후로 다시 감소하고 있다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006). 이 같은 높은 청소년의 범죄비율은 시민들의 일상생활에도 큰 영향을 끼치고 있다. <표 III-4>는 청소년의 대표적인 범죄형태로 꼽히는 반사회적 행동피해의 심각성을 보여준다. 특히 2005/6년 현재 32%의 영국 시민들이 집단적으로 배회하는 십대들이 지역사회의 심각한 또는 매우 심각한 문제가 된다고 답한 것은 이러한 경향을 단적으로 보여주고 있다. 이는 기물파괴 등 다른 반사회적 행동들도 일반적으로 십대들의 행위로 간주되고 있기 때문이기도 하다. 십대들의 집단배회를 심각한 또는 매우 심각한 문제로 꼽는 비율은 1992년 20%에서 2002/3년에 33%로 지속적으로 증가하였고, 그 이후 약간의 감소를 보이고 있기는 하나 여전히 높은 수준을 유지하고 있다.

<표 III-4> 영국 (잉글랜드와 웨일즈) 반사회적 행동지표*

	1992	1996	2000	2001/2	2002/3	2003/4	2004/5	2005/6
지역내 반사회적행동 심각**, ***	-	-	-	19	21	16	17	17
차량유기 및 방화***	-	-	14	20	25	15	12	10
이웃간 소음	8	8	9	10	10	9	9	10
노상 음주 행패	-	-	-	2	23	19	22	24
마약 사용 및 거래	14	21	33	31	32	25	26	27
십대 집단배회	20	24	32	32	33	27	31	32
폐기물 유기	30	26	30	32	33	29	30	30
의도적 기물 파괴	26	24	32	34	35	28	28	29
전체(=100%)**** (천명)	10.1	8.0	9.7	32.8	36.5	37.9	45.1	47.7

* 자기 지역내 반사회적 행동 문제가 심각 또는 매우 심각하다고 대답한 사람 비율

** 이 수치는 이하 7가지 반사회적 행동에 대한 답변으로 유추된 것

*** 2001/2, 2002/3 조사에서는 표본의 1/4 에게만 질의

**** 중복 응답

자료: Walker, Kershaw, & Nicholas, 2006

  또한 특히 마약을 포함한 각종약물에 대한 손쉬운 접근환경도 심각한 청소년 문제가 되고 있다. Ogilvie Gruer & Haw (2005)는 대부분의 청소년 흡연자들이 거리매점(news agent)에서 담배를 구입하고 있으며 5명 중 1명은 쉽게 술을 구할 수 있고, 3명 중 1명은 마리화나(cannabis)를 구할 수 있는 장소를 알고 있고, 4명 중 1명은 학교에서조차 쉽게 마리화나를 구할 수 있다고 답변했다고 밝혔다.

  라. 가족문제와 정책의제

 1) 한부모 가족 및 십대 임신의 증가, 그리고 사회적 배제의 심화

  전통적 가족모델의 붕괴는 가족 내에서 이루어져왔던 인구의 재생산, 사회화, 아동 양육 및 보호, 노동력의 재생산 등의 가족기능이 제대로 수행되지 못할 것이라는 우려를 증대시켜왔다 (Featherstone 2004; Wasoff & Dey 2000). 이는 실질적으로 증가하는 한부모 가족 및 10대 임신으로 인한 아동빈곤 문제와 함께 사회적 배제(Social exclusion)로 나타나고 있다.

  특히 가족형태에 있어 두드러지게 증가하고 있는 한부모 가족과 사회적 배제와의 관계는 여러 연구를 통해 나타나고 있다. Lyon, Barnes, & Sweiry (2006)의 「2004년 가족과 아동연구 (Families and Children Study, FACS)」분석에 따르면 한부모 가족은 양부모 가족에 비하여 공공임대주택 (한부모 가족 48%, 양부모 가족 13%)에 살 가능성이 4배에 가깝고 소득 5분위에서 최하위에 속할 가능성이 8배가 높다 (한부모 50%, 양부모 6%). 이에 반해 양부모 가족은 한부모 가족에 비해 집을 소유하거나 모기지론을 통해 구매할 가능성이 2배를 훨씬 넘고 (양부모 80%, 한부모 33%), 소득 5분위 중 상위 2분위 안에 속할 가능성이 9배에 가깝다 (양부모 44%, 한부모 5%)는 것이다.

  또한 이 같은 경향은 각 소득 분위 내 각각의 가족형태와 노동조건을 결합해 보면 사회적 배제현상이 더욱 두드러지게 나타난다(Lyon, Barnes, & Sweiry 2006, p. 33). 소득 5분위 최하위 그룹에서 자녀가 있는 가족 중 한부모 가족은 73%를 차지하며 (양부모 가족은 27%), 그 중 주당 16시간미만 일하는 한부모 가족이 절반을 넘게(53%) 차지한다. 반면 소득 5분위 최상위 그룹에서 양부모 가족은 98%를 차지하며 (한부모는 2%) 그 모두가 부모 중 한 명 이상이 주당 16시간 이상 노동에 참여하고 있다 (양부모 모두 74%, 한부모만 24%).

  십대 임신 역시 사회적 배제와 깊은 연관성을 보여주고 있다. 1958년 출생 그룹의 시계열 조사를 분석한 연구들 (Hobcraft & Kiernan 2001; Social Exclusion Unit 1999)은 십대 출산과 사회적 배제와의 관계를 비교적 뚜렷하게 보여주고 있다. 이들 연구에 따르면 십대 등 조기출산(22세 이하)한 여성들은 23세에서 32세사이 첫 출산을 한 여성에 비해 33세에 이르렀을 때 한부모 가족이 될 가능성이 8배 많고, 혼외 출산을 하거나 공공임대주택에 거주할 가능성이 각각 4배 많으며, 선별적인 급여를 받거나 정규교육과정을 제대로 마치지 못했을 가능성이 각각 2.5배 많고, 전화가 없거나 저소득 계층이 될 확률이 각각 2배 많고, 생활에 불안감을 느낄 확률은 2배, 불만족을 느낄 확률은 1.5배 많다는 것이다. 특히 30대에 거의 절반가량이 소득 5분위 최하위층에 속했음을 말해주고 있다.

  Hobcraft & Kiernan (2001)는 이 같은 십대 임신과 어린 시절 빈곤의 경험이 결합되었을 때 사회적 배제로 나타나는 효과가 더욱 증폭되었음을 말하였다. 조기출산과 어린 시절 분명한 빈곤 경험이 있는 여성은 23-32세 첫 출산을 하고 아동 빈곤을 경험하지 않은 여성에 비해 한부모 가정을 이룰 가능성은 8배, 공공 임대주택에 거주할 확률은 7배, 정규교육과정을 제대로 마치지 못했을 가능성과 혼외 출산을 할 가능성이 6배, 전화가 없거나 저소득 가구에 속할 가능성이 각각 4배, 선별적 급여의 수급자가 될 가능성이 3배가 넘고, 높은 불안감과 생활에 대한 불만족을 느낄 확률이 두 배가 넘었다는 것이다.

 2) 신노동당 정부의 다양한 가족형태의 사회통합노력과 전략적 지원

  급격한 가족 변화와 이에 따른 빈곤 및 사회적 배제의 심화 속에서도 국가적차원의 통합적 가족정책이 없었던 영국은 1997년 신노동당 정부의 등장은 가족정책에 있어서 하나의 획기적인 진전을 맞았다. 철저한 비개입주의를 천명했던 보수당 정부와 달리 실용적 개입을 주장하는 신노동당 정부가 1997년 들어서면서 늘어나는 아동빈곤과 아동학대 문제에 대처하기 위한 아동인권 조항이 포괄된「인권법(Human Right Act)」(1998)을 제정하였다 (Wasoff & Dey 2000). 또 영국 정부 최초로 종합적인 가족정책을 포괄한 최초의 정책문서인 정책녹서(Green Paper)로서‘가족지원 Supporting families (Ministerial Group on the Family 1998)’을 같은 해 발간하였다(Maclean 2002; Wasoff & Dey 2000).

  이 정책녹서의 발간과 더불어 신노동당 정부의 가족정책이 이전 보수당의 가족에 대한 접근과 크게 차이가 나는 점은 전통 가족과 같은 특정한 가족 형태를 고집하지 않고 정책적으로 다양한 가족 형태를 받아들이고 있다는 것이다 (Featherstone 2004; Maclean 2002; Wasoff & Dey 2000). 이 녹서에서 신노동당 정부는 가족형태에 구애하지 않고 어린이들이 국가와 부모로부터 보다 나은 지원을 받을 수 있도록 하는 데에 분명한 목적을 두고 실제 정책에 있어서도 실용적인 접근을 추진하고 있다 (Featherstone 2004). 예를 들어 결혼부부세금공제(Married Couple Tax Allowance)가 폐지되었으며 2001년 노동당선거정책(2001 Labour Party Manifesto)에는 결혼에 대한 정책을 특별히 언급하지 않았다. 부모의 책임은 결혼하지 않은 아버지에게까지 확대되었고, 입양관련법에 대한 논의는 동거가족과 동성부부까지 입양적합 대상자로 포함시키려는 의지가 표명되었다. 또한 최근에는 동성 부부의 대한 법적 지위와 권리를 보장하는 법률 또한 시행되기도 했다.

  하지만 이와 같은 신노동당의 적극적인 가족정책은 또 다른 정책적 쟁점을 낳고 있다. 실제로 가족에 대한 관심은 급격한 사회변화에 따른 것이기도 하지만 정치적으로는 전통가족 모델에 대한 보수주의적인 집착에서도 초래된 것이었다. 정치인들과 언론은 가족의 급격한 변화를 아동 범죄 증가와 연결시켜 이를 가족해체에 따른 사회화 기능의 약화라는 사회적 질병으로 간주하였다 (Wasoff & Dey 2000). 이러한  접근의 이면에는 복지축소에 따른 가족책임의 강화라는 이중적인 목적이 담겨있는데(Maclean 2002) 보수당 정부는「아동지원법(Child Support Act, 1991)」등 아동양육과 청소년 범죄와 관련한 법제의 제개정을 통하여 부모의 책임은 강화했지만 사회정책적인 지원은 전혀 강화하지 않았기 때문이다 (Featherstone 2004).

  이 같은 흐름을 이어받은 노동당 정부는 가족책임 강화와 더불어 정책적 지원까지 강화하였다는 점에서는 차이가 있다. 이러한 정책적 지원은 두 가지 측면을 통해 이루어지고 있다. 하나는 국가 경쟁력 차원에서의 정책적 지원이다. 즉 가족지원정책은 아동을 중심으로 하지만 그 중심에는 국가경쟁력 강화를 위한‘투자’의 개념이 강하다는 것이다 (Featherstone 2004). 실제 노동당 정부의‘평등’의 가치가 신노동당 정부에서는‘기회의 평등’으로 전환되어 (Driver & Martell 2000; Fairclough 2000) 평등과 효율을 대립적 관계가 아닌 사회 보완적인 관계로 발전시키면서 이 두 가지 목표의 동시 추진을 천명하였다(Smith 1994; Thompson 1996).

  다른 하나는 공동체주의에 기초한 가족책임 강화이다. 신노동당 정부는 미국의 철학자 Etzioni(1993; 1996) 등에 의해 주창된 공동체주의(communitarianism)에 그 철학적 기반을 두고 있다 (Driver & Martell 2000; Fairclough 2000; Fitzpatrick 1998; Freeden 1999; Heron & Dwyer 1999). 공동체주의는 개인이 공동체와 가족의 관계에서 형성된 것이므로 개인의 자유 보다는 공동체의 일원으로서의 책임이 강함을 핵심내용으로 삼고 있다(Etzioni 1993; 1996). 이러한 논리는 과거 보수당의 보수주의적 가족가치와 같은 맥락으로 이 같은 철학적 접근을 받아들인 신노동당 정부는 그 정책에 있어 다소 가족과 부모의 도덕적이고 당위적인 책임을 강조하고 있다 (Heron & Dwyer 1999).

  3) 자녀양육의 부모책임주의와 일․가족 양립의 갈등

  이같이 효율성을 기반으로 둔 사회정책 방향과 도덕적 당위에 기반을 둔 사회정책의 방향을 동시에 추진함으로 인해 이 두 방향의 상호 갈등이 새로운 정책적 쟁점이 되고 있다. 가장 두드러진 갈등은 부모의 일과 가족생활 간의 갈등이다. 주지한 바대로 신노동당은 국가 경쟁력 차원에서 노동연계복지(welfare to work)를 통해 소외 계층을 노동시장에 편입되게 함과 동시에 최저임금제와 각종 세금공제 프로그램 등 노동소득보장(make work pay)을 다른 한 쌍으로 해 결국 노동을 통해 스스로의 복지를 구현하게 하는데 그 방향을 두고 있다. 따라서 신노동당 정부가 말하는 부모의 책임은 일차적으로 유급노동에 참여하여 스스로 자녀를 먹여 살리는 경제적 책임을 강조하고 있다(Featherstone 2004).

  경제적 책임과 더불어 신노동당 정부하에서 자녀에 대한 규범적인 지도에 대한 책임 또한 강하게 부여되고 있다. 특히 청소년 범죄 분야에서 부모의 책임은 법률적으로까지 강제되고 있다. 「범죄 및 무질서법(Crime and Disorder Act 1998)」에서‘부모명령(parenting order)’이 도입되었는데 이에 의하면 자녀가 범죄에 관련 되었거나 이와 관련된 위험에 처한 경우, 학교에 장기 무단결근하는 경우, 법정이나 지역의 다양한 기관들이 참여하는 청소년범죄팀(Youth Offending Team)이 주관하는 부모 지원이나 교육 프로그램에 참여해야 한다는 것이다 (Featherstone 2004). 또한 ‘부모계약제도(parenting contract)’에 따르면 부모는 자녀가 문제가 있거나 무단 결석이 심각할 경우 학교의 요청에 의해 부모계약을 체결할 수 있다. 이 계약 체결을 거부하거나 이행하지 않을 경우 지방행정관(magistrate)에 의해서 부모명령을 내릴 것인지가 고려된다(Henricson & Bainham 2005).

  하지만 이 같이 부모의 자유권 침해 논란이 있을 정도로 부모의 책임이 강조되고 있는 반면 기본적으로 유급노동참여를 통한 경제적 책임을 기본으로 하고 있는 정책은 실제로 부모가 아동양육을 책임지기 어려운 환경을 만들고 있다. Childcare commission(2001)의 보고서는 현재 부모의 노동시장 참여에 따라 어려워지고 있는 아동양육 환경을 지적하고 있다. 1973년에는 취학자녀를 둔 여성 중 4분의 1이 직업을 가졌었지만 현재에는 그 반대로 4분의 1정도만 가정에 머물고 있다. 특히 만 5세 미만의 자녀를 둔 여성의 노동참여율은 1998년 36%에서 2000년 50%로 크게 증가하였다. 자녀가 있는 여성 1,165명을 대상으로 한 연구결과 (Featherstone 2004에서 재인용) 따르면 양부모가 모두 일하는 가정 중 전형적인 출퇴근 노동시간 – 아침 8시 반부터 오후 5시 반 근무의 주5일제 - 에 일하는 경우는 단지 12%였다. 80%의 가정은 어머니(9%) 또는 아버지(36%) 또는 양부모 모두(43%)가 전형적이지 않은 근로시간에 일하고 있었다. 주간보호시설 트러스트의 조사에서도 대부분 보육시설이 전형적인 노동시간에 맞춰져 있는데 반해 61% 가정의 부모가 이른 아침이나, 저녁, 주말에 일하고 있다고 지적하고 있다 (Childcare commission 2001에서 재인용). 부모의 도덕적인 책임을 강조하면서 부모가 자녀에게 관심을 더욱 기울일 것을 요구하고 있지만 노동참여를 촉진시켜 경제적 책임을 강조하는 정책은 부모가 자녀와 함께 충분한 시간을 함께 보내는 것부터 어렵게 하고 있는 것이다.

  이 같은 문제는 일반적인 청소년 정책에서도 마찬가지로 나타나고 있다. Mizen(2003)은 신노동당 정부가 집권한 후 인간자본에 대한 투자로 더 많은 사람들에게 기회를 제공함으로서 기회의 평등이라는 사회적 정의를 추구하고 그와 동시에  국가경쟁력을 향상시켜 경제적 발전까지 도모하는 대표적인 전략적 정책분야로서 청(소)년이 주목을 받았지만 이들에게 제공되던 중요한 자원은 오히려 축소시킴으로써 이들 청소년 삶의 질적인 변화를 오히려 후퇴시키고 있다고 보고 있다. 즉 신노동당 집권 이후 대학교육에 있어서 등록금의 인상조치가 반복되는 등 무상교육원칙이 후퇴하고 있고, 고용연계복지 정책으로 인해 이들에게 주어지던 직접예산은 점차 줄어들고 있는 상황에서 교육 및 직업훈련의 투자증대 정책이 실효성이 있을 것인가에 대해서 의문을 제기하고 있다.

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2. 가족의 자녀양육 및 사회화 기능 지원정책의 특성 및 유형

영국의 가족정책추진의 사회적 맥락은 전략적 추진에 있다. 신노동당 정부는 세계화 시대에 맞서는 국가 경쟁력 확보와 기회의 평등 제고라는 두 마리 토끼를 동시에 잡는 것을 가장 중심적인 정책적 의제로 삼고 있다. 따라서 가족구조 변화에 의한 한부모 가족 등의 증가와 아동빈곤 등 사회적 배제 증가 등을 해결하기 위한 가족정책에 있어서 이 같은 기조는 그대로 드러난다. 우선 신노동당은 사회보장 대상자가 수당에 의존 하지 않고 노동을 통해 소득을 올리게 해 국가 경쟁력과 노동을 통한 복지를 동시에 얻기 위한 「신고용협약(New Deal)」을 중점적으로 추진하고 있으며 가족정책과 관련하여서는「한부모가족 부모를 위한 신고용협약(New Deal for Lone Parents)」이 대표적이다. 이와 동시에 신노동당 정부는 일하는 부모를 지원하면서 저소득가족 아동의 기회의 평등을 보장하기 위한 전략적 지원정책을 시행하는데‘국가아동양육전략(National Childcare Strategy)’과‘확실한 출발(Sure Start)’이 대표적이다 (Childcare commission 2001).

  「한부모 가족 부모를 위한 신고용협약」은 한부모 가족 부모의 70%가 직장을 갖거나 직장을 갖기 위한 직업훈련을 받을 수 있도록 지원하는 정책으로 취업중심의 인터뷰 및 직업훈련비용과 직업훈련을 위한 아동양육지원 등을 포함하고 있다(Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006). 동 협약의 시행초기에는 강제 사항이 아니었으나 2001년에 고용서비스(Employment Service)와 급여기관(Benefits Agency)이 통합되어 ‘잡센터 플러스(Jobcentre Plus)’를 중심으로 한 단일접수창구 (single gateway) 서비스가 실시되면서 한부모 가족 부모의 수당은 취업을 위한 인터뷰를 전제로 지급되기 시작하였다 (Lewis 2002). 제도가 시행되기 시작한 1998년 10월부터 2005년 5월 현재까지 약 총 43만명의 한부모 가족 부모가 이 신고용협약을 통해 취업되었다.

  ‘국가아동양육전락(National childcare strategy)’은 추가적인 지원이 필요한 가정에 14세이하 아동을 위한(장애아동의 경우 16세까지) 새로운 아동보육시설을 제공하기 위한 프로젝트로 이 역시 민간의 적극적인 협력 관계 속에서 추진된다 (Featherstone 2004). 이 전략에서는 국가의 아동양육에 대한 투자를 2003/4년까지 세 배 이상 년간 2억 파운드 수준(약 4천억원)으로 끌어올려 대부분 소외지역의 한부모 가족이 직장을 가질 경우 이용할 수 있도록 16만 아동을 위한 새로운 아동양육 시설을 확충하는 것을 골자로 하고 있다. 이를 위해서‘영아발달 및 아동양육 파트너십(Early Years Development and Childcare Partnerships, EYDCPs)’을 모든 지방정부에 설치하고, 2001년까지 42만여명의 어린이를 위한 새로운 아동 보육시설이 민간위탁 형태로 들어섰다 (Childcare commission 2001). ‘확실한 출발(Sure start)’은 250개의 소외지역을 대상으로 4세 미만의 취학 전 아동을 지원하기 위한 지역사회 프로젝트로 사회적 배제를 줄이고 교육과 놀이, 건강 등 다양한 서비스를 통해 삶의 기회를 확장시키는 것을 중심으로 하고 있다(Childcare commission 2001; Featherstone 2004). 이를 위해 지역 사회의 민간단체 등 민간자원과의 협력을 바탕으로 가정 방문 등을 통해 부모 역할에 대한 지원하고 조기교육과 아동양육 서비스를 제공하고, 아동발달과 건강에 대한 상담을 포함한 지역사회 차원에서의 아동보건서비스를 지원한다(Featherstone 2004).

  이와 같은 신노동당 정부의 노동연계복지 전략 등에 힘입어 한부모 가족 부모의 취업율은 양부모 가족 부모에 비하여 훨씬 상회하는 상승세를 보이고 있다. 더욱이 양부모 가족 부모의 취업율 상승폭은 1994년 봄부터 2004년 봄까지 어머니는 7%, 아버지는 5%였던 것에 반하여 <그림 III-1>에서 볼 수 있듯이 한부모 가족 부모의 취업률은 같은 기간에 거의 두 배에 가까운 12%의 상승율을 보였다.

  하지만 <그림 III-1>에서 볼 수 있듯이, 취업율의 상승에도 불구하고 고용의 질을 가장 대표적으로 보여주는 시간제 노동의 비율은 변화없이 여전히 50% 안팎을 유지하면서 노동참여를 통한 가족복지의 효과성은 회의적이라 할 수 있다. 또한 아동에 대한 지원정책의 경우에도 취업으로 생기는 아동양육의 공백을 국가가 민간자원을 동원하여 메워주는 성격이 강하여 실제 소외 아동의 삶의 기회를 강화시켜주는 효과에까지 이를 수 있을 지에 대해서도 모호한 실정이다.

  가족을 대상으로 자녀 양육 등을 지원하기 위한 국가의 가장 대표적인 재정적 지원 제도로는 아동세금공제(Child Tax Credit)과 근로세금공제(Working Tax Credit)이 있다(Central Office of Information 2005). 이들 세금공제(Tax Credit)은 이름과 달리 세금에서 제하는 형식으로 지급되는 수당이 아니라 세금 납부 금액과 관계없이 해당 지급액이 직접 수급자 통장으로 입금된다. 아동 세금 공제는 취학전후의 자녀를 둔 부모나 보호자를 대상으로 한 자산조사를 기반으로 한 수당이지만 그 기준이 높아 대부분의 영국 내 가족이 수령하고 있다. 2006년 현재 년간 가구 수입이 58.175 파운드(약 1억 원)를 초과하지 않는 1명 이상의 부양 자녀를 둔 가정을 대상으로 하며 자녀가 만 1세 이하일 경우 수입 기준은 66.350 파운드(약 1억 2천만원)로 올라간다. 기본적으로 가정 당 연간 545파운드(약 백만원)이 지급되며 자녀 한 명당 년간 1,765 파운드(약 35십만원)가 추가로 지급되며 장애인 자녀의 경우에는 지급액이 올라간다.

  근로세금공제는 주당 16시간 이상을 일하는 저소득 가정을 대상으로 지급된다. 또한 근로세금공제는 자녀가 없는 성인 대상으로도 지급될 수 있는데 만약 25세 이상이면서 주당 30시간 이상 일하거나, 주당 16시간이상 노동을 하는 16세 이상인 장애인이거나, 본인 또는 동거인이 주당 16시간 이상 노동을 하는 50세 이상이면서 최근까지 수당에 의존하다가 직업을 가지게 된 경우 신청 할 수 있다.

  근로세금공제를 신청하게 되면 본인의 소득과 근로시간, 동거인의 소득과 근로시간, 수당 수급 내역, 자녀의 연령과 수, 자녀양육으로 지출하는 액수 등을 고려하여 수급여부 및 금액이 결정된다. 따라서 근로세금공제는 수급받을 시 기본적으로 받게 되는 기본수급액과 각 요인별로 추가로 지급받게 되는 추가 수급액으로 구성되어 있으며 특히, 자녀양육요소는 보육시설 이용비용의 80%를 지급받을 수 있다. 각 요소별 지급액은 <표 III-5> 와 같다.

자료: Central Office of Information 2005

  그 밖에 가족이 지원 받을 수 있는 정부 수당으로는 근로보조금(Job Grant), 아동보호프리미엄(Child Maintenance Premium), 미망인 부모 수당 (Widowed Parent’s Allowance) 등이 있다. 근로 보조금은 소득보조(Income Support) 또는 구직자 수당(Jobseeker’s Allowance), 노동능력부재수당(Incapacity Benefit), 또는 중증장애수당(Severe Disablement Allowance)을 26주간 이상 받았던 사람이 주당 16시간 노동을 시작할 때 받을 수 있는 면세 일시금 수당으로 한부모 가정이거나 자녀가 있는 동거 가족인 경우 250 파운드(약 45만원)가 지급된다. 아동보호프리미엄(Child Maintenance Premium)은 소득보조나 소득과 연계된 구직자 수당을 받는 자녀가 있는 부모는 최고 10파운드를 추가로 지급 받는 것을 말한다. 미망인 부모 수당은 사회보험(National Insurance) 기여금을 납부했던 남편과 사별 했을 경우 1명 이상의 자녀를 키우고 있거나 사별한 남편의 아이를 임신한 경우 지급되는 수당으로 기본적으로 주당 75.5 파운드(약 15만원)가 지급되고 남편의 기여 경력에 따라 아이 1명당 9.65 파운드에서 11.35 파운드를 추가로 지급받을 수 있다.

  이외에 저소득 가정이 받을 수 있는 재정적 지원으로 사회기금(Social Fund)에서 제공하는 보조금과 대출이 있다(Central Office of Information 2005).‘확실한 출발 모성보조금(Sure Start Maternity Grants)’은 출산예정이 11주 전부터 출산 후 3개월 이내인 부모나 12개월 이하의 어린이를 입양한지 3개월 이내인 부모에게 500파운드(약 90만원)을 지급하는 일시 보조금이다. 본인 또는 동거인이 소득 연계 구직자 수당, 소득보조, 연금공제(Pension Credit)를 받고 있거나, 기본금 이상의 아동세금공제를 받거나 장애인으로서 근로세금공제를 받고 있는 경우 심사 대상이 될 수 있다. 생활경비 대출(Budgeting Loans)은 생활유지에 필요하나 일상적인 생활비 이외로 드는 비용(가구구입비 등)이나 적합한 직장을 찾는데 추가로 소요되는 비용(의복, 신발 등)을 무이자로 30파운드부터 최대 1000파운드(약 180만원)까지 무이자로 대출해 주는 서비스로 최소 26주간 공공부조에 해당하는 급여를 받았던 경우 신청 할 수 있다. 위기 대출(Crisis Loans) 역시 무이자 대출 서비스로 재정적 도움 없이는 본인이나 본인 가족의 안전이나 건강에 심각한 위해를 피할 수 없는 16세 이상 성인은 공적부조 수급 경험 여부와 상관없이 신청 할 수 있다.

  <표 III-6>은 가족 관련 급여뿐 아니라 영국 내 주요 급여 수급 현황을 가족 구성별로 보여주고 있다.

  저소득 가정을 주로 대상으로 하는 자산조사형 급여의 경우 한부모 가정이 전반적으로 양부모에 비해 2배에서 5배까지 더 많이 수급하지만 비 자산조사형 급여의 경우 큰 차이를 보이지 않고 있다. 따라서 전체적으로 한부모 가족, 양부모 가족의 구분 없이 절대 다수(98%)의 가족이 국가로부터 급여를 수급하고 있다.

  청소년에게 직접적으로 주어지는 재정지원은 교육지원수당 (Education Maintenance Allowance : EMA)이 있다(DfEs 2005a). 이 수당은 만16세에서 19세이하 청소년으로서 주당 12시간이상의 교육과정을 이수하고 있는 학생에게 교통비, 도서구입비 등 학업에 필요한 비용을 지원해 주기 위한 것이다. 정기적인 주당지원급액은 <표 III-7>과 같이 가구수입에 따라 주당 10파운드에서 최대 주당 30파운드까지 교육과정에 성실히 출석하는 것을 조건으로 지급되고 있다. 이와는 별도로 학업성취도에 따라 추가로 100파운드 추가지원도 가능하다. 이 수당은 청소년 개인통장으로 직접 현금으로 지급되며 가족이 받고 있는 다른 어떤 수당과 급여와도 무관하게 지급되고 영향을 주지도 않는다.

<표 III-7> 가구수입당  교육지원수당 급여액

자료: DfES 2005a

  영국은 특히 2003년부터 모성및 부모휴가관련 개정이 있었다. 모성휴가는 기존의 유급 26주 무급으로 26주를 제공하게 되었으며, 모성급여는 일주일에 100파운드 증가되었다. 특히 2주간의 유급부성휴가(아동이 출생/ 입양한 이후 8주 이내에 사용해야 함)를 도입하였으며, 급여는 모성급여와 같은 수준으로 제공하고 있다(평균 90% 수준임). 재원은 국민보험에서 지급된다.

  부모휴가는 무급으로 13주가 제공된다(장애아동의 경우 18주). 부모휴가를 사용할 수 있는 기간제한도 크게 완화하였다. 99년까지 출생아에게는 18개월까지가 적용이 되지만, 99년 이후 출생아부터는 5세까지 유연적으로 사용할 수 있게 되었다. 그러나 무급휴직이어서 이미 정부 가족정책연구기관인 국가가족및부모연구원(National Family and Parenting Institute)은 특히 남성부모에 의해 이용되기 어려울 것이라고 지적한 바 있다(Childcare commission 2001에서 재인용). 또한 만 6세 미만의 자녀가 있거나 만 18세 미만의 장애인 자녀를 가지고 있으면서 현 직장에서 26주간 이상 일한 부모는 고용주에게 아이를 돌볼 수 있도록 근무시간을 조정할 수 있는 권리를 가지며 고용주는 이러한 요구를 고려해야한다 (Central Office of Information 2005).

  영국 내 만 8세 미만 아동을 대상으로 하는 모든 아동양육 기관은 철저한 국가의 통제아래 운영되고 있다(Central Office of Information 2005). 교육표준원(Office for Standards in Education, Ofsted)의 조기 교육(Early Years)에 등록을 해야 하며 이에 따라 시설의 교육, 복지, 안전, 보건과 관련된 조사는 물론이고 종사자의 범죄 기록 등 까지도 조사 받아야 한다. 이러한 조사내용을 담은 보고서는 매년 발간되고 인터넷 등을 통해 공개된다. 시설 이용자는 또한 교육표준원 등록 증서를 요구할 수 있다.

  이러한 등록 절차와 관리 체계를 통해서 부모들은 신뢰할 수 있는 정보를 얻을 수 있으며 상담 등 다양한 지역 정보 서비스 또한 지역사회 내에서 제공되고 있다(Central Office of Information 2005). 지역사회에 설치된 아동정보서비스(Children’s Information Service)는 무료 전화로 이용할 수 있는 아동보호링크(ChildcareLink)를 통해 쉽게 연결 될 수 있으며 이곳에서 등록된 아동양육시설에 대한 정보를 포함 비공식적 지역사회 육아모임에 대한 정보까지 다양한 아동양육관련 정보를 제공 받을 수 있다.

  또한 영국 내 모든 약 1년 동안 부모들은 일정 시간 내에서 무료로 보육시설을  이용할 수 있다(Central Office of Information 2005). 만 3세에서 4세까지의 모든 어린이는 하루 최고 2시간씩 주5일 3학기 기간 동안(주당 12.5시간씩 년간 38주) 학교, 유아원, 놀이방 등 모든 등록된 아동 양육 시설을 무료로 이용할 수 있다 (<표 III-8>).

  하지만 이러한 지원에도 불구하고 실제로 서비스를 이용하는 부모의 비중은 크게 높지는 않다. 일하는 어머니의 자녀들이 시설을 이용하는 비중은 최학 전 아동의 경우 40%정도를 넘지 않고, 도리어 조부모, 친인척 등 비공식적인 양육지원을 이용하는 경우가 60%를 넘고 있다. 이 같은 낮은 시설이용율은 시설보급의 부족과 함께 이미 앞 장에서 논의한 것과 같이, 전형적인 출퇴근시간을 벋어나는 현대의 유연한 부모의 노동시간에 비해 여전히 아동보육시설 운영시간은 전형적 노동시간에 맞춰져 이용을 어렵게 하기 때문인 것으로 풀이된다.

  가족 정책은 건강, 사회보장, 교육과 같이 전통적으로 정의되었던 정부의 기능에 의해서 분명하게 선이 그어지지 않기 때문에 특정한 부처가 별도로 담당하지 못하고 그 기능이 여러 부처에 퍼져있었다(Wasoff & Dey 2000). 가족정책이 정부정책 내에서 별도의 중요성을 가지지 않았던 신노동당 이전의 정부에서는 가족 관련 쟁점은 주로 보건부(Department of Health)에서 다루어 졌다. 1970년대 초 이혼 법률 개정 등이나 87년 낙태 관련 법률 개정 등은 보건부의 주도 아래 추진되었었다 (Maclean 2002).

  신노동당 정부의 등장 이후 가족정책이 정부내 주요한 정책적 쟁점으로 두각되면서 이를 주도했던 것은 내무부(Home Office)였다. 영국 정부의 첫 공식적인 가족정책 문서로 발표된 녹서인 ‘가족 지원’(Ministerial Group on the Family 1998)은 내무부 장관을 의장으로 하는 가족 정책 차관 그룹에 의해 작성되었다. 이 같은 내무부의 가족 정책에 대한 관심은 공동체주의적 철학에 기반한 신노동당 정부가 가족 정책을 사회규범적 차원에서 접근했기 때문이었다. 내무부는 청소년 비행과 범죄 등 사회적 문제를 가족의 안정과 공동체간의 협력을 통하여 해결하려는 접근을 보여준 것이다(Maclean 2002).

  하지만 가족 정책 차관 그룹에도 불구하고 여전히 가족 정책에 대한 기능은 정부 각 부처에 퍼져 있었다(Wasoff & Dey 2000). 그러던 와중에 중앙정부 차원에서 가족정책에 대한 연구 등을 위해 설립된 국가가족및부모원의 의뢰로 잉글랜드와 웨일즈 지방을 중심으로 가족 서비스 전달체계에 대한 평가 작업이 이루어졌고 이는 ‘잉글랜드와 웨일즈 지방 정부 가족 서비스 지도화 National Mapping of Family Service in England and Wales’ (Henricson 2001) 보고서로 발간되었다. 서비스 대상자와 제공자를 대상으로 한 광범위한 인터뷰를 통해 가족들의 욕구와 정부 서비스의 충족 정도를 조사한 Henricson (2001)은 특히 비일관성, 지역간 불균등 등 심각한 가족 지원 서비스의 전달체계의 문제를 지적하였다.

  이 결과 신노동당 정부는 2003/4년 가족 정책에 대한 중앙정부의 구조를 대대적으로 정비하였다. 우선 내무부 산하에 있던 가족정책 조정기능을 교육기술부(Department of Education and Skills)로 옮겨 가족정책단(Family Policy Unit)을 신설하고 또한 교육기술부내 아동과 가족 차관(Minster for Children and Families)를 설치하였다(Henricson & Bainham 2005). 이와 함께 보건부 산하에 있던 아동양육시설 감독 기능도 교육기술부 산하의 교육표준원으로 이관되었다.

  하지만 여전히 가족 정책 기능은 보건부와 연금노동부등에서 동시에 담당하고 있다. 노동연계복지 전략에 따라 한부모 가족 부모를 위한 신고용협약 등 고용관련 서비스와 각종 수당 등 재정적 지원 기능은 여전히 연금노동부 산하 잡센터 플러스를 중심으로 이루어지고 있다. 또한 출산 전후 관리를 위한 산전 교실(antenatal class)이나 산후 건강 방문 서비스(Health visitor)는 여전히 보건부에서 관리 되고 있다(Henricson & Bainham 2005).

  지역 차원에서는 각종 서비스를 통합하고 조정하기 위한 아동 트러스트 (Children’s Trust)가 설립되었다(Featherstone 2004; Henricson & Bainham 2005). 2004년 아동법(Children Act)에 의해 설립된 이 트러스트는 교육, 사회보호, 보건, 청소년비행 등 모든 아동 관련 서비스를 통합적으로 제공하기 위하여 설립되어 2006년까지 시범사업 후 전국으로 확대 설치할 예정이다. 이와는 별도로 지방 정부 내에 교육과 아동서비스를 통괄하는 아동서비스 관리자(Director of Children’s services)가 신설되어 지방 정부 차원에서의 서비스의 통합적 제공과 관리를 도모하고 있다(Henricson & Bainham 2005).

  이상과 같이 영국의 가족 변화의 추이와 이에 따른 정책적 쟁점들, 그리고 현재 영국 내에서 제공되고 있는 가족정책의 내용에 대해서 살펴보았다. 다른 서구 유럽 국가들과 마찬가지로 영국 역시 여러 가지 측면에서 전통적인 가족 모델의 붕괴가 진행되고 있었다. 양부모와 부양자녀로 구성되었던 전통적인 가구 구성은 지속적으로 줄어들고 있으며 그 공간을 한부모 가족과 1인 가구, 무자녀 부부 등이 채워가고 있다. 또한 여성의 취업율이 증가하면서 기존에 가족 내 무급노동에만 종사했던 여성의 역할 또한 변화됨으로서 가족 내 돌봄의 공백이 생기고 있다. 그동안 가족을 형성하는 전형적인 방법이었던 결혼은 이혼과 동거의 증가로 그 지배적인 위치를 잃어가고 있으며 여성의 출산 연령은 점점 올라가고 있는 반면 20세 이하 십대 여성의 출산율은 오히려 증가하고 있다.

  이러한 전통 가족 모델의 붕괴로 인해 가족의 기본적인 기능들인 구성원의 재생산, 자녀양육, 노동력 재생산 등이 위협받고 있다. 특히 아동의 성장 환경은 크게 변하고 있는데 보통 어린 시절을 친 양부모와 함께 안정적으로 보낼 수 있었던 과거와 달리 많은 어린이들은 성장 과정 동안 이혼, 한부모 가족, 재혼가족 등을 경험하면서 환경변화를 겪고 있다. 또한 여성의 노동참여증가는 아이들이 부모와 함께 보낼 수 있는 시간을 점차 축소시키고 있다. 또한 한부모 가족과 십대 출산의 증가에 따라서 경제적으로 소외되고 있는 어린이는 점차 증가하고 있다.

  이러한 가운데 1997년에 출범한 신노동당 정부는 그동안 도외시 되어 왔던 가족 정책에 대한 중요성을 인식하고 최초로 가족정책에 대한 보고서를 발행하는 등 적극적인 개입을 천명하고 있다. 이러한 신노동당의 접근은 일단 시대적 변화에 맞추어 전통 가족 모델을 수호하려는 기존 보수당 정부와 차별화 하여 다양한 가족 형태를 정책적으로 받아들이는 등의 진전을 이루었다.

  하지만 기존 보수당의 도덕적 관념에 기반 한 가족에 대한 접근과 같은 맥락에 있는 공동체주의를 철학적 기반으로 삼음과 동시에 세계화에 대응하기 위한 국가 경쟁력 강화와 기회의 평등 제고를 함께 이루기 위한 노동연계복지 전략을 채택하면서 이들 정책방향 간 충돌이 발생하고 있다. 즉, 자녀에 대한 경제적 책임 부담이 커지면서 한부모 가족 부모를 비롯한 아이들의 부모들은 점점 노동시장에 편입되는 동안 경제적 측면 이외의 자녀의 지도와 양육을 위해 자녀와 함께 보낼 수 있는 시간은 결과적으로 줄어들고 있다.

  이에 따라 현재 정부차원에서 한부모 가족 부모를 위한 신고용협약 등 고용 촉진 정책과 이들 부모의 자녀 양육을 지원하면서 저소득 아동들의 삶의 기회를 강화시키기 위한 아동 지원 전략 등이 시행되고 있지만 이들이 결국 고용에 초점이 맞춰짐으로 인해서 아동에 대한 지원 역시 고용으로 인해 방기될 수 있는 자녀들을 국가가 일부분 책임을 지는 정도의 수준에 그치고 있는 것이다. 그 반면 한부모 가족 부모 등 사회적 배제의 한 원인 되었던 취약 계층은 취업이 되더라도 여전히 시간제 노동이 많은 비율을 차지함으로 인해 그 효과가 의문시 되고 있다.

  또한 다양한 보육시설이 제공되고 국가적 차원에서 관리되고 있다고 하더라도 노동시간은 갈수록 유연화 되고 있는 것에 반해 아동양육시설은 전통적인 노동시간에 맞추어져 있어 실질적으로 그 이용을 어렵게 하고 있다. 따라서 노동참여의 증가에 따른 자녀양육의 부담은 조부모와 친인척 등 비공식적 부문에서 부과되고 있는 것이다.

  하지만 그럼에도 불구하고 가족의 책임을 강조하면서도 국가적 지원은 거의 확대하지 않았던 이전 보수당 정부에 비해서 어느 정도 국가의 정책적 차원에서 노동시장에 참여하는 부모들을 지원하고 저소득 가족의 위협받는 사회화 기능을 국가가 일정 책임을 지려는 접근은 평가할 만하다. 특히 많은 기존의 복지 수당들이 보편성을 잃어가고 있는 가운데 여전히 아동세금공제와 같은 아동수당의 수급율이 97%에 이를 정도로 보편성을 유지하고 있다는 점 역시 주목할 만한 지점이다.

  어쩌면 노동연계복지 전략을 추진하면서 가족 책임을 강조하고 있는 것은 국가 간 경쟁이 격화되고 있는 상황과 동시에 그로 인해 가족의 전통적 기능이 위협받고 있는 상황에서 신노동당 정부가 어쩔 수 없이 내릴 수밖에 없는 모순적 선택인지도 모른다. 하지만 분명한 사실은 경쟁이 격화되어 부모들이 자녀와 함께 하지 못하고 점점 더 노동시장에 내 몰릴수록 전통적인 가족 기능은 점점 더 기대하기 힘들어지고, 그때 국가가 내릴 수 있는 두 가지 선택은 전통적 가족을 보호하거나 그 기능을 국가가 대신 하는 것뿐이라는 것이다. 전통적 가족을 보호하지도, 그렇다고 그 기능을 완전히 대체하지도 않는 신노동당의 어중간한 선택은 개별 가족이 사회적 변화에 따른 부담을 점점 더 과중하게 지게 되는 결과를 초래하게 될 것이다.

  하지만 이 같은 영국 현 가족정책의 한계조차도 우리나라의 입장에서 보면 먼나라 이야기 인 것은 사실이다. 현 우리나라가 겪고 있는 가족 문제는 세계 최저 수준의 합계 출산율(1.08)이 보여 주듯이 가족 세대의 재생산 자체가 위협을 받고 있는 수준이다. 현재 정부차원에서 이 문제에 대한 대책은 나오고는 있지만 부양 자녀가 있는 가족의 97%가 년간 최소 130여만원 이상의 아동급여를 수급하고 있고, 약 10%의 저소득 가정에 대해서는 국가가 그 보육 시설 이용비용의 80%를 보조해 주고 있는 수준에는 아직 크게 미치지 못하고 있다. 한부모 가족 등 더 높은 사회적 배제의 가능성을 가지고 있는 가족에 대해서도 영국에서는 국가적 차원에서 뉴딜, 확실한 출발 등 정책적 지원 프로그램이 시행되고 있는 것에 비해 아직 우리나라에서는 이 같은 전면적이고 지속적인 정책을 찾아보긴 힘들다. 이 같은 정책적 간극은 이미 지속가능한 출산율(2.1)에 근접한 영국의 출산율(1.77)과 급격한 출산율 저하에 세계 최저수준에 도달한 우리나라 출산율의 간극 만큼인지도 모른다.

  가족정책과 청소년과 관련하여 볼 때 영국의 청소년 문제는 우리나라와 성격이 상당히 다르다고 할 수 있다. 영국의 청소년 문제는 주로 반사회적 행동, 마약과 같은‘범죄’등 특수한 문제에 더 가까워 일반적 영역인 가족정책의 대상으로 잘 포괄되지 않는다고 하겠다. 청소년들의 반사회적 행동유형은 길거리에 세워둔 자동차를 박살내는 등 각종 사유재산과 공공재산을 파손하고 스프레이로 공공장소에 욕설을 쓰는 등 주민들을 위협하고 때로는 공격하는 높은 강도의 행동으로 정부차원에서도 심각하게 대응하는 정책영역이기도 하다. 또한 16세 이상은 독립을 할 수 있어 일찍부터 사회적 생활을 하게 됨으로 정부는 이들 청소년들이 사회에 적응할 수 있도록 하는데 정책을 추진해나가고 있는 것도 결혼 전까지는 일반적으로 부모 중심의 가족 틀에 묶여있는 우리나라의 환경과는 크게 다르다고 할 수 있다. 또한 이는 보편적으로 입시전쟁의 용사들이 되고 있는 우리나라 청소년들의 삶과는 대조를 이루며 가족 내에서 자녀들의 사회화 과정의 차이는 크다고 할 수 있을 것이다.  

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