국가와 시장, 그리고 비영리 부문 간의 역할 분담은 앞서 살펴 본 바와 같이 국가(지방정부)는 사회서비스 욕구 실사, 계획 및 해당 서비스 제공 또는 타 공급자와의 계약 등 그 중심적인 책임과 역할을 맡는 등 공급자로서 뿐 아니라 가능자(enabler)로서 민간업체와 비영리 민간단체의 참여를 촉진시키고, 또한 충분한 사회서비스 공급을 보장하는 조직자(organiser)로서 기능하면서 이루어진다고 할 수 있다. 이를 가장 체계화한 전략적 위임은 이미 <그림 1> 등을 통해 살펴 본 바 있다.

하지만 영국 정부는 이러한 분담 기제에 그치지 않고 역할 분담 정책의 기본 목적인 이용자의 선택권 등을 비롯한 권한 증진, 경쟁을 통한 서비스 질 개선 등을 실제로 달성시키기 위한 제도를 지속적으로 강화시키고 있다. 이 대표적인 예로 직접 지불제와 강화된 질관리 체제를 들 수 있다. 우선 이 두 가지 제도를 자세히 살펴보고, 추가적으로 제3의 영역인, 그러나 실질적으로 돌봄(care)에 있어서는 가장 절대적인 비중을 차지하는 비공식 수발자를 보호하고 지원하기 위한, 신노동당 정부에서 다양하게 도입되고 있는 제도들을 살펴보도록 하겠다.

가. 직접 지불제와 개인 예산제

직접 지불제(Direct Payment)는 사회서비스역할 분담과 관련된 기본 목적 중 하나로 꼽히는 이용자의 권한 증진을 위한 신노동당 정부의 핵심 제도로 꼽을 수 있다. 이미 언급했듯이 이전 보수당 정부가 선택권 증진을 추진했어도 그 선택의 주체가 지방정부였던 까닭에 그것이 직접적인 이용자의 권한강화로 이어지는데 한계가 있었던 반면 신노동당 정부가 중점적으로 추진하고 있는 직접 지불제는 이용자에게 서비스를 구매할 수 있는 현금을 지급하여 그 실 권한을 이전시키는 것으로 권한증진 측면에서 한 층 진일보한 제도적 장치라고 할 수 있다.

이 직접 지불제의 모태가 된 1988년 독립 생활 기금(Independent Living Fund)은 이전 보수당 정부에서 도입되었다. 이 기금은 중앙정부 차원에서 시행되었으며 중증 장애인을 대상으로 아직도 지급되고 있다(ILF, 2007). 지방정부에서의 사회서비스를 대체하는 성격의 직접지불제는 1996년 지역사회보호직접지불법(Community Care Direct Payment Act)으로 역시 이전 보수당 정부에서 처음 도입되었다. 하지만 이 제도는 신노동당 정부 들어 더욱 확대되고 강력하게 추진되었다. 2000년 수발자와장애아동법(Carers and Disabled Children Act)를 통해서는 수급 대상을 대상자 가족과 아동으로 확대하였으며 2003년 지방정부에 보건 및 사회서비스 실사 후 보호계획 수립 시 직접지불제를 하나의 선택권으로 제시할 것을 의무화 하였다.

이와 같은 직접지불제의 도입과 확대는 장애운동단체들이 주도한 독립생활운동(Independent Living Movement)의 영향이 크다(Scourfield, 2007). 장애의 사회모델에 기초하여 이 장애 권리 운동은 기존의 복지 제도를 장애인을 소극적 수급자로 만들고, 통제적이고 가부장적(parternalistic) 전문가의 클라이언트라고 규정한다고 비판하였다. 이 운동에서는 직접 지불제를 자신의 삶에 대한 통제권을 되찾아오는 장애인을 위한 큰 진전이라고 생각. 직접 지불제는 이용자가 어떻게 서비스를 받을 지를 스스로 결정하게 함으로서 독립적 생활을 가능케 하여 이용자의 권한을 증진시키는 대안으로 제시한 것이다. 이 때문에 직접 지불제는 서비스 대상자가 소극적 소비자가 아닌 직접적인 주체(agent)가 되도록 하여 힘의 증진, 독립, 선택, 통제권을 쟁취하기 위한 밑에서 부터의 투쟁의 산물로 이해되었다. 따라서 처음 도입되었을 때는 이 장애운동의 주축이었던 65세 이하의 신체 장애인에게만 국한되었었으나 신노동당 정부 들어 급속하게 확대되었다.

하지만 직접 지불제가 최근 사회서비스 예산 중 가장 급격한 증가를 보이고 있음에도 불구하고 아직 사회서비스에 있어 직접 지불제의 비중은 매우 작아 총 사회서비스 예산 지출의 1%밖에 안 되는 것이 현실이다(CSCI, 2006). ‘잉글랜드 사회서비스 현황2005-2006 The state of social care inEngland 2005-06(CSCI, 2006)’에서 나타난 직접 지불제 현황을 살펴보면 총 직접 지불제 수급자 수는 2005년 3월31일 까지 그 전 해에 비해 22,000명으로 57% 증가하였으며 2006년 같은 시점에는 32,000명으로 증가하였다. 성인 서비스에 있어 직접 지불제 예산은 2003/04년도1억 26백만 파운드(약2,347억 원)에서 2005/06년도1억 96백만 파운드 (3,651 억 원)으로 약 50% 증가하였다. 한편 아동 서비스에 있어 직접지불제 예산은 2003/04년 370만 파운드(약 69억 원)에서 2004-05년도에 1,120만 파운드(약 209억 원)으로 세배 증가하였다. 492명의 만16-17세 장애 아동과 2,265명의 장애아동 부모가 직접 지불제 수급하고 있다. 직접 지불제 수급자는 전체적으로 보면 아직 대부분은 65세 이하의 신체, 또는 감각 장애인이 차지하고 있다.

현재 신노동당 정부는 직접 지불제를 촉진시키는 가운데 핵심적이고 혁신적인 개혁사업으로 사람들을 자신의 서비스에 대한 선택권을 보다 실질적으로 확대시키는 개인 예산제(Individual budget) 시범사업을 13개의 지방정부에서 시행하고 있다(CSCI, 2006). 이 개인 예산제는 기존의 지방정부사회서비스 예산을 포함하여 중앙 정부의 독립생활기금(Independent Living Fund)를 비롯, 지방정부의 장애 설비 보조금(Disabled Facilities Grant) 예산, 지방정부와 NHS가 공동으로 관여하는 통합 지역사회 보장구 서비스(Integrating Community Equipment Service), 노동연금부(Department for Work and Pension)의 산하 기관인 잡센터 플러스(Jobcentre Plus)에서 관할하는 직업 접근 프로그램(Access to Work) 등 서로 다른 법적 근거와 기제를 통해 투여되는 예산을 통합하여 사회서비스대상자가 직접 참여한 가운데 대상자의 의견을 중심으로 종합적인 서비스 조직과 직접 지불제와 같은 현금을 포함한 수급 방법 등을 계획하는 제도를 말한다(Care Service Improvement Partnership, 2006). 이 ‘통제권 In Control’ 시범사업에 대한 초기 평가에서자신의 서비스를 스스로 조직해 본 이용자들에게서 높은 만족도가 나왔으며 전통적인 서비스에 비해 새로운 모습을 보이는 서비스들이 출현하고 있다(CSCI, 2006).

나. 질관리 제도와 경쟁 촉진

질관리 제도는 사회서비스 역할 분담의 정책적 목적인 경쟁을 통한 서비스의 질적 강화를 달성하는데 가장 핵심적인 제도라고 할 수 있다. 앞의 직접 지불제처럼 중앙 중심의 사회 서비스 질 관리제도는 이전 보수당 정부 하에서1984년 등록시설법(1984 Registered Home Act)과1985년 사회서비스조사원(Social Service Inspectorate) 설립 등으로 시작 되었지만 신노동당 정부 들어서는 이 체제가 통합화 되어 더욱 체계적으로 강화되었으며 선택과 경쟁을 중심으로 한 시장 기제를 통하여 서비스의 질적 개선효과를 촉진하는 중심 기제로 자리 잡고 있다. 다시 말해 중앙 평가기관의 체계적인 평가 결과가 인터넷 등을 통해 이용자에게 투명하게 공개됨으로서 평가 자체로서 최소기준을 법적으로 강제할 뿐만 아니라 지역 내 서로 다른 시설 및 기관들 가운데 이용자에게 실질적인 선택 기준을 제시하고 그럼으로써 각 시설과 기관들 사이에 질적 경쟁을 유도하고 있는 것이다.

이와 같은 질관리 제도는 사회서비스 역할분담과 관련하여 국가최소기준(National Minimum Standard)과 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)의 평가가 그 핵심을 차지하고 있다. 국가최소기준은 보건부(Department of Health)에서 설정하는 각 대상자 별 보호 시설, 재가 복지, 간호 기관, 아동 시설, 입양, 입양 지원 기관 등등 모든 사회서비스 관련 시설 및 기관 을 포괄하는 법적 최소 기준으로 2000년 보호 기준법(2000 Care Standard Act)에 기반하고 있다. 모든 사회서비스 기관 및 시설은 사회보호조사위원회에 등록해야 하면 이 위원회는 국가최소기준에 따라 시설을 조사하고 평가한다.

이 위원회의 조사(inspection)은 핵심조사(key inspection), 수시조사(random inspection), 주제조사(thematic inspection) 등으로 나뉜다(CSCI, 2007). 핵심조사는 가장 심도 깊은 조사형태로서 사전 통지 없이 실시된다. 기관 및 시설 소유자 또는 관리자가 제출한 정보, 이용자의 평가 외 지난 번 조사 이후 수집된 모든 관련 자료들이 검토된다. 이 조사는 국가최소기준에 따라 이루어지며, 서비스 이용자 중심, 목적 적합성, 서비스의 포괄성, 실사된 욕구의 충족, 서비스 질적 향상, 양질의 인력 제공 등의 원칙 아래 각 서비스 종류별로 설정된 이 기준은 각 항목별로 수량적 평가가 가능하도록 제시되어있다. 노인요양시설에 대한 국가최소기준의 경우 시설의 선택, 보건 및 개별 돌봄, 일상생활 및 사회생활, 고충처리 및 보호, 환경, 인력, 운영 및 행정 부분 등 6개 항목으로 나뉘어져 있으며 각 항목별로 포괄되는 영역은  <표 5>와 같다. 각 항목별 평가결과는 ‘미달 poor(별점 0)’, ‘적합 adequate(별점 1)’, ‘우수 good(별점 2)’, ‘매우 우수 excellent(별점 3)’ 등으로 조사 보고서에 자세한 설명과 함께 표기된다.

<표 5> 노인요양시설에 대한 국가최소기준 항목의 예

자료 (Department of Health, 2003)

수시조사는 보다 짧고 특정 대상기관을 지목하여 특정 개선 과제들에 대한 점검으로 역시고지 없이 실시되며 밤 또는 낮 시간에 관계없이 이루어질 수 있다. 주제 조사는 약물 치료(medication)또는 존엄(dignity) 등 특정 주제 영역에 대한 전국적 대상을 포괄 하는 조사를 지칭한다. 이와 같은 조사의 횟수는 이전 조사의 결과에 따라 최소 3년간 1회 이상 이루어지며 적합 및 미달 수준의 평가를 많이 받은 기관일수록 더욱 자주집중적인 조사를 받게 된다. 국가최소기준의 미달하거나 기타 법적충족요건에 미달한 부분에 대해서 위원회는 법적조치를 취할 수 있다.

이처럼 위원회의 조사활동에 대한 결과는 인터넷 등을 통해 이용자가 지역별, 종류별로 검색하여 각 기관별, 시설별 일반적 정보는 물론 각 항목별 별점을 포함한 평가 보고서 전문까지 열람할 수 있다. 즉 이용자가 특정 서비스나 시설을 이용하고자 하는 경우 항목별로 일관된 기준에 의해 평가결과를 명료하고 손쉽게 서로 다른 유사 기관을 비교 할 수 있는 것은 물론이고, 그 상세한내용까지 스스로 검토해 볼 수 있도록 하는 것이다. 이 때문에 이러한 질관리 제도는 이용자의 실질적인 선택권을 보장하고, 이를 기반으로 지방정부, 민간업체, 비영리 민간단체 등 다양한 공급 주체간의 서비스 질적 경쟁을 촉진하는 핵심 기제로 작용한다고 할 수 있다.

다. 비공식 수발자 지원제도

이미 언급했듯이 오랜 공공 사회서비스 역사를 가진 영국에서도 전체 돌봄(care)에서 비공식 수발자(informal carer)가 차지하는 비중은 절대적이다. 이전 보수당 정부도 가족 책임 등을 강조하며 이들의 역할에 주목하기도 하였으나 신노동당 정부는 단지 이들의 역할을 강조하는 데에 그치지 않고 여러 가지 실질적인 지원 정책을 개발하고 시행한다는 점에서 차이가 있다. 이전 노동당 정부가1995년에 처음으로 수발자에게 대한 법적 정의와 지위를 제공하고 이들에 대한 별도의 지방정부 욕구사정을 도입하긴 하였으나 실질적인 지원정책은 신노동당 정부 들어 대폭 확대된 것이다. 즉 비공식 수발자가 그 역할 때문에 직장을 포기해야하거나 건강이 악화되거나 하는 문제에 대하여 목욕 등 특별히 어려운 부분에 대한 지원을 해주거나, 수발외 청소 등 다른 집안일을 도와주거나, 일시적으로나마 휴식을 가질 수 있도록 하는 등 실질적인 지원을 하는 것이다.

이러한 신노동당의 비공식 수발자에 대한 지원 정책은 앞서 언급한 데로 1999년에 발간된 ‘수발자를 위한 국가전략 National Strategy for Carer’에 그 기본 방안이 정립되어 있다. Lloyd (2000)는 이를 몇 가지 주요 영역으로 나누어 다음과 같이 설명하고 있다. 우선 수발자 고용 부분을 살펴보면 신노동당 정부는 수발자가 원할 경우직장을 포기 할 수도 있지만  유급 노동을 되도록 독려하고자 하는 분명한 정책적 의도를 가지고 있다. 1998년 정책 백서,‘직장에서의 공평 Farness at Work’에서 가족 친화적 고용주에 보상을 제공하는 등 수발자 친화적인 고용정책의 혜택을 고용주에게 설득하기 위한 정책적 캠페인을 제시하기도 하였다. 또한 현재 수발자들이 수발에 대한 역할이 끝났을 때 직장으로 복귀할 수 있도록 신고용협약(New Deal)과 같은 형태의 정책을 고려하고 있는 중이다.

두 번째로 수발자를 위한 정보 부분을 보면 여기에는 다시 두 가지 다른 영역이 있는데 하나는 수발자가 수발서비스 등에 대한 어떠한 결정을 내릴 때 총분히 전문가의 도움을 받을 수 있도록 하는 것이고 다른 하나는 수발자의 목소리가 지역사회 사회서비스계획에 반영될 수 있도록 하는 것이다.  셋째로 수발자를 위한 지원 서비스 부분을 보면 이는 주로 수발자를 대상으로 한 보건, 주거, 교통 등과 같은 공공서비스를 제공하는 것으로 특히 주거환경에 대한 초점이 맞추어져 있다. 주거 환경 개선(housing adaptation)과 유연한 주거 공급 등이 이에 대표적인 예들이라고 할 수 있다. 주거 환경 개선을 위한 재원 마련을 위해 신노동당 정부는 장애 시설 기금(Disabled Facilities Grant)에서 지원이 가능하도록 하면서 이 기금을 1998-99년 6000만 파운드(약1,117억 원)에서 2001-2년 7,500만 파운드(약1,397억 원)로 증액하기도 하였다.

수발자를 위한 돌봄은 돌봄을 제공하는 수발자들도 역시 돌봄이 필요하다는 인식에 기반하고 있다. 이를 위해 신노동당 정부는 수발자의 건강을 유지하고 증진시키기 위한 정책들로 보건 전문가들이 그들의 책임의 하나로서 수발자의 건강까지 고려할 것을 독려하고 있다. 특히 1998년 발행된 보건 및 사회 서비스에 대한 국가 우선사업 지침(National Priorities Guidancefor Health and Social Service)에서는 지역 보건소(GP), 1차 의료기관 종사자들과 사회서비스 종사자들은 2000년 까지 자신의 관할 지역에 있는 수발자를 파악하도록 지시하였다. 또한 1999년에 발간된 정책 문서인 ‘진정한 휴식 A Real Break’에서는 수발자의 휴식 서비스(respite care)에 대한 지방정부의 모범정책 사례를 제공하고 있다. 또한 신노동당 정부는 이를 위한 고정 예산으로 3년 간 1억 4천만 파운드(약2,607억 원)을 투입하였다.

이상 신노동당의 기본전략을 포함한 수발자로 대한 영국의 일련의 정책과 법제들은 <표 6>에 정리되어있다. 이 표에서 볼 수 있듯이1995년 수발자에 대한 법적 지위가 부여되고 지방정부에서의 별도의 욕구사정이 도입된 이후 신노동당 정부가 들어선 이후인2000년 이들을 위한 별도의 사회서비스를 지방정부가 제공할 수 있는 권한이 부여 되었다. 2002년 고용법을 통해서는 장애 아동의 부모가 유연한 노동시간을 요구할 수 있도록 하였으며 2004년 수발자(평등 기회)법에는 지방정부에게 수발자의 사회통합을 촉진시켜야 한다는 보다 포괄적인 법적 책임을 부과하였다. 2006년에는 보다 전문적이고 개선된 서비스를 포함한 신수발자협약(New Deals for carers) 계획이 제안되었고, 2006년에는 유연한 노동시간을 요구할 수 있는 권리가 장애아동 부모에서 모든 성인 수발자로 확대되었다.

<표 6> 수발자 관련 법안과 정책들 (CSCI, 2006, pp. 148-149 에서 발췌)

수발자 정책에 대한 최근 현황을 살펴보면 이러한 수발자에 대한 지원은 지속적으로 확대되었다(CSCI, 2006). 신노동당 정부는2004/05년에는 그 이전 해에서 25% 증액된1억 2500만 파운드(약 2,328억 원)를 수발자에 대한 휴식 제공과 직접 서비스를 위해 지방정부에 배분하였다. 이 지원금으로 238만 건의 휴식이 수발자에게 제공되었다. 그 내용을 더 살펴보면 해당 년도에 수발자당 12번의 휴식이 제공되고 휴식 한 건당 42파운드(약 8만원)가 지원된 것이다. 이는 2003-04년의 11.5번의 휴식과 휴식 한 건당 39파운드(약7만원)이 지원되던 것에서 증가한 것이다. 또한 같은 년도에 지방정부에서194,000명의 수발자가 자신을 위해 욕구사정을 받았으며 그 중 65,000명은 서비스를 제공 받고 그 외 79,000명은 정보와 조언을 제공받았다. 지방정부에 의해 사회서비스를 제공받는 대상자의 13.3%의 수발자가 지방정부에서별도의 욕구실사를 받은 것이다.

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '사회서비스 공급의 역할분담 모형개발과 정책과제: 국가·시장·비영리민간의 재정 분담 및 공급참여 방식'에 참여하여 쓴 글입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 김형용, 박세경, 김은지, 황덕순, 최은영, 박수지, 김보영 (2007) 사회서비스 공급의 역할분담 모형개발과 정책과제: 국가·시장·비영리민간의 재정 분담 및 공급참여 방식. 한국보건사회연구원

목차

1. 사회서비스 공급구조의 형성 배경
2. 사회서비스 공급구조의 특성과 현황
3 . 국가 시장 비영리 부문 간 역할분담 관련 제도/참고문헌

앞서 살펴보았듯이 신노동당의 개혁은 이전 정부의 몇가지 다른 특성을 이어 받으면서 이를 복합하여 자기만의 새로운 특성을 창출해내고 있다. 즉 이전 정부의 공급자 다양화 정책은 수용하면서 새로운 참여 기제와 소비자 중심의 선택을 강화시킴으로서 다른 차원의 이용자 권한증진(empowerment)를 추진하고 있으며, 이전 정부부터 도입되기 시작한 중앙 집권적 질 관리체제는 한층 강화되면서 목표치와 평가를 중심으로 한 새로운 관리기법을 도입하고 이는 또한 상호비교와 정보제공을 통한 새로운 경쟁 강화 기제로 작용하고 있다. 그러는 한편 이전 정부에서 변화된 가능자(enabler)로서의 지방정부의 기본 역할은 유지하되지역내 사회서비스에 대한 책임 주체로서의 위상 역시 강조되고 있다. 이전 정부와 같이 비공식 부분에 대한스스로의 책임을 강조하지만 이를 국가 축소에 따른 책임 전가로 가기 보다는 비공식 수발자(informal carer)에 대한 전에 없던 권리와 지원 체계를 적극적으로 수립하고 있다. 그럼 이와 같은 신노동당정부의 사회서비스 개혁의 특성을 하나씩 논의 해 본 후 사회서비스에 대한 전반적인 상황을 살펴보도록 하겠다.

가. 신노동당 사회서비스 공급구조 개혁의 특성

신노동당의 사회서비스 공급구조 개혁의 특성으로 가장 먼저 꼽을 수 있는 것은 공급자의 다양한 참여를 보장하면서 경쟁과 참여 기제를 통해 이용자의 권한 증진을 꾀하고 있는 점이다. 물론 이전 보수당정부에서도 의무경쟁입찰제등 강력한 경쟁을 촉진시킴으로서 소비자의 선택권 강화를 통해 이용자의 이해가 보다 반영되도록 한다는 의도를 가지긴 했지만 이전 정부가 주로 ‘경쟁’ 그 자체를 유발시키는데 그쳤다면 신노동당정부는 이용자의 목소리와 선택권이 실질적으로 반영되도록 하여 다양한 공급자가 참여하는 그 효과가 제대로 작동하는데 보다 초점을 맞추고 있다고 할 수 있다. 즉, 보수당은 다양한 민간 공급자를 사회서비스 공급구조에 참여 시키고 서로 경쟁하게 하는 데에 까지는 성공했을지 몰라도 그것이 실제 소비자의 선택 강화로 이어지게 하기엔 실제 선택 주체가 소비자가 아닌 지방정부로 남아있는 등 한계가 있었다면 신노동당 정부는 이용자의 참여를 촉진하는 제도적 장치를 도입하고, 서로간의 협력을 통해서 서비스의 질적 발전을 도모하도록 하고 있는 것이다.

이러한 현 영국 신노동당 정부의 사회서비스 공급구조 개혁의 특성은 사회서비스에 대한가장 최근의 정책백서인 ‘우리의 건강, 우리의 돌봄, 우리의 목소리 Our health, our care, our say’ 와 아동복지 분야의 정책 백서는 ‘모든 어린이가 중요합니다. Everychild matters’에서 잘 나타나 있다(CSCI, 2006). 이 정책 백서를 통해 정부는 소비에 대한 정보 개선, 시민의 적극적 참여, 지역 공동체 참여를 모든 공공 서비스 개혁의 핵심으로 설정하고, 시장기제에 따른 경쟁효과를 통해 서비스 개선과 비영리, 영리 기관의 참여를 촉진시키고자 하고 있다. 그러면서도 지방정부가 이 가운데에서도 주도적인 위치를 가지고 지역사회의 복리와 사회통합(social inclusion), 통합적 서비스 등을 성취하는데 기본적 책임을 가지고 있음을 밝히고 있다. 따라서 지방 정부는 계약과 복지다원주의를 통해 공공, 영리 및 비영리 민간 기관의 참여를 독려한다. 이를 통해 서비스 이용자에게 실질적으로 선택할 기회를 제공함으로서 권한 증진을 도모하는 것이다(Taylor, 2000).

보수당 정부에서의 힘의 증진(empowerment)은 단순히 비국가기관으로 하여금 계약을 통해서 서비스를 제공하게 하여 공공기관의 자기이해 추구를 통제하게 하는 것이라면 신노동당의 힘의 증진은 민간 기관을 협력관계를 통해 공공기관의 역할을 강화시키는 것을 포함하고 있다(Taylor, 2000). 네트워크와 동반관계, 공공 참여, 민주적 혁신 등이 새로운 형태의 거버넌스의 상징들로 나타나면서 신노동당의 현대화 프로그램은 보다 계층제나 시장기제 보다는 네트워크를 통한 협력을 강조하는 거버넌스로의 전환을 보여주고 있는 것이다. 대표적으로 1999년에 발행된 정책백서인 ‘정부 현대화 Modernising Government’에서는 보다 많은 이해관계자(stakeholder)들이 참여하는 정책과정을 추구하고 있다(Newman, 2002).

더 나아가 이 정책 백서에서는 전체론적인 제도적 구조(holistic institutional structure)와 시민중심모델(citizen-centred model)을 통하여 공공서비스 기준을 증진시키기 위한 아젠다를 설정하고 있다(Marinetto, 2003). 예를 들어 최고의 가치(Best Value) 체제는 보수당정부의 의무경쟁입찰제를 대체하기 위해 도입되었는데 경제적 합리성과 대조를 이루어 이 체제는 비용효과성 뿐 아니라 서비스의 질에 대한 고려까지 포함하고 있다. 이를 위해 이 체제는 사용자, 시민, 지역사회를 현서비스 공급과 미래 수행 목표(performance target)을 설정하기 위해 참여시켜야 한다. 또 지방정부는 최고의 가치 수행계획(Best Value Performance Plan)을 발행하고 공공에 배포해야 하며 중앙정부는 또한 지방정부에 사용자 여론조사 등과 같은 사용자 만족도를 하나의 지표로 요구하고 있는 등 소비자 의견조사(consumer survey), 종사자 의견조사(staff survey), 수행평가 기준(performance indicator), 경영학적 기법들에 대한 벤치마킹(benchmarking) 등 다양한 기제들이 포함되어 있다(Boyne, 1998). 이처럼 경쟁체제 하나에 의존하기보다는 다양한 협력과 서비스 질을 보장하는 다양한 제도적 장치, 그리고 시민참여의 촉진을 통해서 그 효과의 극대화를 꾀하고 있는 것이다.

이 처럼 신노동당 사회서비스 개혁의 특성으로 꼽을 수 있는 것은 질관리 체제에 대한 것이다. 신노동당 정부는 일련의 수행평가 지표와 목표를 통해 그 이전 어느 정부보다도 규제적이고 중앙 집중적인 행정을 보여주고 있다(Scourfield, 2007). 신노동당 정부는 이같이 강화된 중앙 집중적인 질관리 체제에서 4가지 가치로 정당화하고 있다(Newman, 2002). 우선 경제적 가치로 이는 효율성, 비용 효과성 등을 말하고, 과학적 가치는 사실과 증거로 인해 입증되는 독립적이고 비편파적인 규제기관의 위상을 말한다. 세 번째는 민주주의에 대한 정치적 가치로, 규제기관은 지역사회의 다양한 이해관계자들과 논의를 하며 규제기관의 보고서는 공공에 대한 책임성을 증진시키는 도구가 된다는 것이다. 네 번째로는 복지의 가치로 선택과 의의제기를 할 수 있는 개인과 공동체와 포괄적인 집합적 가치를 말한다.

이와 같은 가치아래에서 신노동당 정부는 서비스의 최소한의 질적 수준을 보장하는 성격의 감시체계는 2000년 보호기준법(2000 care Standard Act)를 통해 확립하였다.  이 법으로 국가보고기준위원회(National Care Standard Commission)가설립되어 지방정부에 분산되어 있던 시설 등록과 규제 기능을 이 위원회로 중앙 집중화 시켰다. 뒤이어 2003년 보건및사회보호(지역사회보건및기준)법(2003Health and Social Care (Community Health and Standard) Act)을 통해서는 국가보호기준위원회와 사회서비스조사원, 감사위원회의 공동조사(joint review)등으로 흩어져 있던 사회서비스 공급기관에 대한 규제, 감시 기능을 사회보호조사위원회(Commissionfor Social Care Inspection, CSCI)로 통합 일원화하여 현재의 체제에 이르게 되었다.

이상의 제도가 최소기준을 위한 제도적 개혁이었다면 1998년 출범한 국가서비스기준(National Service Frameworks, NFSs)은 장기적으로 특정 서비스의 질적 혁신을 위한 제도라고 할 수 있다(Department of Health,2007).이는 다양한 전문가와 이해관계자들로 구성된 자문 그룹의 도움으로 일련의 서비스 개선에 대한 국가 기준을 정신보건, 노인, 아동 등 각 서비스 영역별로 설정하는 것이다. 한편잉글랜드 지역의 총사회보호위원회(General Social Care Council)는 사회서비스종사자에 대한 규제기관으로서 설립되어 사회서비스에 있어 안전과 사회서비스 실천에 있어서의 역량에 대한 책임을 지고 있다(Harrison &Smith,2004).이 위원회는 사회서비스 종사자와 고용주에게 적용되는 윤리기준(code of practice)를 제공하고 종사자 훈련과 관련한 실천 기술에 대한 근거들을 제공 한다. 이와 같은 질 관리제도에 대한 보다 자세한 내용은 사회복지 서비스 공급자와 관련하여 아래에서 보다 자세히 살펴보도록 하겠다.

또한 신노동당 사회서비스 개혁에 있어 차별되는 특징은 지방정부의 역할에 있다. 앞서 지적했듯이 신노동당 정부는 다양한 공급주체의 참여를 지속적으로 강화하면서 지방정부에게 새로운 역할을 부여하고 있다. 즉, 신노동당의 사회서비스 개혁 속에서 지방정부는 가능자(enabler)와 공급자(provider)일 뿐만 아니라 조직자(organiser)이기도 하다. 이는 참여자의 이해를 최대한 반영하기 위해서 지급 제도 등을 어떻게 조직하는가 등에 대한 고려를 반영하는 것이다. 이를 통해 광범위한 공급자 뿐 아니라 이용자들이 정책 과정에 참여할 수 있도록 하고 있다. 신노동당의 이같은 접근의 기반은 시장과 국가의 최고의 서비스에 대한 촉진, 지불 가능한 서비스 제공 등 공공의 책임을 기반으로 한 약속에 기초해 있다(Taylor, 2000).

이와 같은 지방정부의 역할은 점점 지방정부의 사회서비스 운영에 대한 모범적 모델로 받아들어지고 있는 전략 위임(strategic commissioning)에서도 잘 나타난다(CSCI, 2006). 전약 위임은 보건, 교육, 주거 등 다양한 분야의 공공 서비스 영역간의 통합적 계획과 원스탑 샵(one-stopshop)이나 다분야 통합팀(multidisciplinary team) 같은 연계서비스 제공 등을 의미하는데 특히, 영리, 비영리 민간 기관과 다양한 계약관계를 통한 통합적 서비스 공급을 의미한다(Humphrey, 2003). 즉 다시 말해 공급주체의 다양화속에서 지방정부의 중심적 역할을 보여주는 모델로서 욕구와 수요, 공급에 대한 분석, 예산과 사회서비스 시장에 대한 운영과 계획, 이에 따른 예산 관리와 시장 개발의 시행, 지속적인 시행 결과에 대한 감시와 평가 등의 과정 등을 포함하고 있다. 이와 같은전략 위임 모델은 과정은 <그림 1>과 같이 요약해 볼 수 있다.

<그림 1> 지방정부의 전략 위임 모델 (CSCI, 2006, p. 62)

마지막으로 신노동당 정부의 사회서비스 개혁이 이전 다른 정부와 구별되는 특징은 비공식부분 즉, 비공식 수발자에 대한 지원이라고 할 수 있다. 비공식 부분은 노인, 장애인, 아동 보호 등 사회서비스 전 분야에 있어서 여전히 가장절대적인 자원으로 남아있다. 노인 부분의 경우 개인 사회서비스 연구원(PersonalSocial Service Research Unit, PSSRU)가 1994/5년도총가구조사(General Household Survey)를 기반으로 한 연구에 의하면 노인들은 도움이 필요할 때 80%가 오직 비공식 부분, 즉 가족, 동거인, 친구, 이웃 등의 도움에만 의지하며 오직 10%만이 비공식 부분과 공식 부분을 동시에, 그리고 다른 10%만이 공식부분에만 의지하는 것으로 나타났다(Pickard, 2001).

1990년대 이전의 사회서비스에서 비공식 부분에 대한 정책이란 비공식 수발자를 국가영역을 대체할 수 있는 자원으로만 인식하는 경향이 강하여 사회서비스 제도는 이 같은 비공식 지원이 가능하지 않는 부분에 한정하는 경향이 있었다(Pickard, 2001). 비공식 부분에 대한 정책적관심이 증대하는 가운데 신노동당 정부에서는 다양한 새로운 비공식 수발자를 위한 정책들을 개발하여 1999년에는 ‘수발자를 위한 국가전략 National Strategy for Carer’이 발표되어 정보, 지원, 그리고 보살핌이라는 세 가지 방향을 중심으로 한 전략적 정책이 수립되기에 이르렀다. 이 전략에는 신노동당 정부의 국가에 대한 새로운 약속과 가족 보호에 대한 강조가 담겨 있다(Lloyd, 2000). 즉 가족의 보호 기능은 대체하지 않지만 이를 국가의 개입을 통해 지원하는 것이다. 이는 비단 보호를 주고받는 가족뿐만 아니라 고용주와 기업에 대한 고려까지 포함하고 있는 것이다.다시 말해 이와 같은 수발자에 대한 정책은 수발자가 독립적인 삶을 살아 갈 수 있도록 지원하기 위한 것이기도 하지만 동시에 수발자의 인권, 고용에 대한 경제적 욕구, 수발자의 건강, 사회적 배제 방지 등을 포괄하고 있다(CSCI, 2006).

수발자도 자신의 위한 서비스를 독자적으로 사정 받고 직접 지불제를 포함한 자신을 위한서비스를 제공받을 수 있는 권리가 2000년 수발자및장애아동법(2000 Carers andDisabled Children Act)으로 도입되었으며 2004년 수발자(기회평등)법(2004 Carers (Equal Opportunity) Act)을 통해서는 고용, 교육, 여가활동 등 수발자의 욕구가지방정부의 사회서비스 사정과정에 포함되어야 하며 지방정부는 수발자에게 가능한 서비스를 반드시 고지해야하는 의무가 부여되는 등 지속적으로 확대되고 있다. 이에 대한 자세한 내용은 아래에서 더욱 면밀히 살펴보도록 하겠다.

나. 사회서비스 공급구조의 현황

앞서 영국의 사회서비스 발달과정에서 살펴보았듯이 여전히 사회서비스 제공에 대한 책임은지방정부가 지고 있으며 그 주된 역할은 각 지방정부의 사회서비스부(social service department)가 맡고 있다. 따라서 서비스가 필요한 사람은 우선 지방정부의 사회서비스부에서 사회복지사에게 보건 및 사회보호 사정(health and social care assessment)를 받아 필요한 서비스의 내용을 결정하게 된다. 이 과정에서 대상자가 어떤 욕구가 있는지, 어떤 욕구가 가장 중요한지 등 우선순위 등을 파악하게 되며 이를 통해 사회서비스 지원 계획이 수립된다. 이 지원계획에는 청소, 장보기, 장애 보조장비 설치 등의 재가복지 서비스는 물론 주간 보호소 이용이나 요양시설(care home) 이용 등 시설보호까지 포함된다. 의료적인 간호가 필요한 경우에는 국가건강서비스(NHS)에 의뢰되며 이로 인해 시설 보호가 필요한 경우에는 간호 용양시설(nursing home)을 이용할 수 있고 이는 국가건강서비스(중앙정부)의 책임 하에 무상으로 제공된다.

사회서비스에 대한 이용자의 비용 부담은 재정 평가(financial assessment)에 따라 달라진다. 이 기준은 지방정부별로 차이가 있는데 비교적 통일된 기준을 가지고 있는 노인 시설보호의 경우를 보면 연금 등 수입의 경우 주당 18.80 파운드(약 3만 5천원)을 제외하고는 시설 이용료로 부과 될 수 있으며, 재산의 경우 그 총 가치가21,000파운드(약 4천만원)이상일 경우 매 250파운드(약47만원) 마다 1파운드(약 1,900원)의 수익이 있는 것으로 간주되며 재산총액이 12,750파운드(약 2천 4백만원) 이하인 경우에는 비용 산정에 반영되지 않는다. 이에 대한 자세한 내용은 영국 공공정보 웹사이트의 안내 페이지(Central Office of Information, 2007)에서 확인 할 수 있다.

이렇게 제공되고 있는 사회서비스에 대한 현황을 점검하기 위해 중앙규제기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection)는 2005년부터  ‘잉글랜드 사회보호 현황 The state of social care in England’를 발간하고 있다. 위원회의 수행 실사 활동과 규제활동 등을 통해 수집된 자료들을 바탕으로 작성된 이 두 번째 보고서(CSCI, 2006)를 통해 영국 사회서비스 공급구조의 현황을 살펴보기로 한다. 따라서 제시되는 수치들은 별도의 언급이 없는 한 이 문헌에 바탕을 둔 것이며 그 범위도 잉글랜드 지역에 국한한다.

2005/06년도에 지방정부, 또는 영리, 비영리 민간기관을 통해서 제공된 것을 모두 포함하여 약 2백만 명이 지방정부를 통해 사회서비스를 제공받았다. 이 서비스 이용자들은 총 20억 파운드(약 2조 7천억 원)를 사용료로 지불 했으며 17만 4천여 명은 직접 지방정부를 통하지 않고 비영리, 영리 기관의 서비스를 이용하였다. 2004/05년도영국 전체적으로 사회서비스는 230억 파운드(약 43조원)이었으며 이는 총 중앙정부 예산5,190억 파운드(약 928조원)의 약 4.4%에 해당한다(HM Treasury, 2005). 같은 해 성인 사회서비스 지출은약 140억 파운드(약 26조원)이며 전 해에 비하여 8% 증가한 것이다. 하지만 지방정부별로증가율은 큰 차이를 보여 2/3의 지방정부가 1~10%의 증가를 보인반면 16개의 지방정부는 성인 사회서비스에 대한 예산을 현상 유지하거나 감축하였다. 반면 10개의 지방정부는 성인 서비스 예산을 20% 증액하였다.

<표 2>는 2003/04년도와 2004/05년도의 성인사회서비스분야별 예산과 변화 추이를 보여주고 있다. 지역사회 보호 개념이 도입된 이후 지속적으로 탈시설보호가 강조되고 있지만 가장 많은 예산 비중을 차지하고 있는 것은 여전히 시설보호 부분(약 38%)이며 향후에 다시 언급 되겠지만 특히 직접 지불제의 급격한 증가가 눈에 띈다. <그림 2>는 2004/05년도 성인사회서비스 대상 집단별 예산 구성을 보여주고 있다.65세 이상 노인대상 서비스가 58%로 절반 이상 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것이 두드러진다. 이는 서비스 분야별 예산에서 시설보호가 가장 큰 비중을 차지하는 것과 같은 맥락을 가지고 있다고 볼 수 있다. 아동에 대한 서비스의 예산도 지속적으로 증가하여 2004/05년도 잉글랜드 지역 지출은 약 46억 9천 파운드(약 8조 7천억 원)로 그 전해 대비 6.7% 증액되었다. 각 서비스 분야별2003/04년도 및 2004/05년도 예산 및 추이는 <표 3>과 같다. 사회사업 서비스의 예산 비중이 2004/05년도 지출 기준으로 약 26%로 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것을 주목할 만하다. 즉, 아동 서비스는 가족을 중심으로 한 보다 전문적 서비스에 비중이 있다고 할 수 있다.

<표 2> 2003/04년도 및 2004/05년도 성인사회서비스 예산 분야별 추이(CSCI, 2006, p. 17)

(단위: 백만 파운드)

<그림 2> 2004/05년도 성인 사회서비스 대상집단별 예산 구성(CSCI, 2006, p. 18)

<표 3> 2003/04년도 및 2004/05년도 아동 사회서비스 분야별 지출 및 추이(CSCI, 2006, p. 26)

(단위: 백만파운드)

사회보호조사위원회는2006년 잉글랜드 사회보호현황 보고서(CSCI, 2006)에서 사회서비스에 대한 책임이 점차 개인으로 부과되는 현상을 지적하고 있어 이 보고서는 사회보호 위기(social care crisis) 논란을 불러일으키기도 했다. 이 보고서에서 위원회는 부족한 공공자원으로 인하여 서비스를 알아보고 지불하는 책임이 점차 가족에게로 이전되고 있는데, 노인을 위한 시설보호나 재가복지를 위해 직접 개인이 구매하기위해 지출하는 금액만 해도 한해 35억 파운드 (약 6조 5천억 원)이 넘는 것으로 추정하고 있다. 이는 2004/05년도 정부의 노인 서비스 지출의 43%에 해당하는 금액으로 공공 사회서비스의 포괄성에 심각한 문제가 있음을 보여주고 있다.

이와 같은 서비스 재정은 대부분 지방세(Council Tax)와 중앙정부 교부금으로 지출된다. 각 지방정부의 예산 수준은 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 산정되는데 이 공식은 거주 인구수, 교통량, 여성 고용비, 보호 대상자 수, 관광객 수 등 각종 인구학적 요소, 지역의 물리적, 사회적 특성들 반영하여 각 지방정부의 주요 분야별 적정 예산을 산출 하는 것이다. 주요 분야에는 사회서비스를 비롯하여 교육, 치안, 소방, 도로유지 관리, 환경보호와 문화서비스, 자산관리 및 재무 등으로 나뉜다. 이처럼 산정된 지방정부의 적정 예산에 따라 지방정부가 자체적으로 거두어들인 지방세에 더하여 중앙정부에서 지급되는 세수지원교부금(Revenue Support Grant), 국가비거주건물세 재배분금(Redistributionof National Non-Domestic Rates) 등 중앙정부의 교부금 규모가 결정된다. 하지만 사회서비스를 비롯하여 최종 지출은 계산식에서 산정된 적정 예산 수준과는 관계없이 지방정부의 자율 소관이며 위의 지출 현황은 이와 같은 지방정부의 최종 지출이 반영된 것이다.

사회서비스의 제공은 지방정부가 자체적으로 할 수도 있고 계약에 의해 영리, 비영리 민간 기관에 위임하여 제공할 수도 있다. 공급주체와 공급 경로에 따라 사회서비스는 네 가지 다른 형태로 제공될 수 있는데 하나는 지방정부의 사회서비스과로 부터 욕구 실사를 받아 직접 지방정부가 제공하는 사회서비스를 제공 받을 수도 있고, 사회서비스과의 욕구 실사로 작성 된 보호계획(care plan)에 따라 지방정부와 계약관계인 민간 기관을 통해서 제공받을 수도 있으며, 최근에 급격히 늘어나고 있는 직접지불제를 이용하면 보호계획에 따른 서비스 구매 비용을 현금으로 지방정부로부터 지급을 받아 본인이 직접 해당 서비스를 구매할 수도 있다. 마지막 형태로 아예 지방정부를 통하지 않고 직접 사적으로 민간 공급기관을 찾아 서비스를 직접 구매하는 경우를 들 수 있다.앞의 지방정부를 통하는 세 가지 경우에는 비용은 재정실사를 거쳐 부담 능력에 따라 부과되지만 마지막의 지방정부를 통하지 않는 경우에는 무조건 100% 본인 부담을 하게 된다.

첫 번째 지방정부가 제공하는 서비스 이용은 70년대까지 주를 이루었지만 민간공급기관의 참여가 급격하게 늘어난 80년대부터는 두 번째인 지방정부와의 계약관계인 민간기관이용이 점차 주를 차지하기 시작하였고, 신노동당 정부아래에서는 세 번째 형태인 직접지불제가 전략적으로 촉진되고 있다. 이 제도에 대한 자세한 내용은 아래에서 더 자세히 살펴보도록 하겠다. 또한 앞서 지적한 데로 아예 지방정부를 거치지 않는 마지막 경우가 공공 자원의 부족으로 인해 점차 늘어나고 있는 것으로 나타나고 있다.

이와 같은 공급과정을 통하여 2004/05년도에 지방정부를 통하여 서비스를 받은 성인은 172만 1천여 명이며 지방정부의 지원을 받은 민간기관(보통 비영리 기관)에 의해서는 주간보호 24만2천여 명, 식사제공은 총17만 6천여 명에 이르는 것으로 파악되고 있다. 재가보호서비스를 지방정부를 통해 받는 이용자 수는 2004년 3월 31일 현재 39만 2천여 명에서 2005년 같은 날 현재 39만 5천여 명으로 약간 증가하였으며 평균 가구당 주간단위로 10.1시간의 서비스가 제공되고 있다. 이 중지방정부에 의해 직접 제공되는 서비스를 제공받는 비중은 감소하여 2005년 9월 현재 948,000 시간의 재가보호(27%)만이 지방정부에 의해 제공되고 있고 2,618,950 시간 (73%)의 서비스가 민간기관에 의해 제공되고 있다. 2004년에는 30%가 지방정부에 의해서 제공되던 것에 비하여 민간기관의 비중이 지속적으로 증가하고 있는 것이다.

지방정부의 지원에 의해 시설보호(간호시설 포함)를 받고 있는 사람 수는 지속적으로 감소하여 2003/04년도 277,950명에서 2004/05년도 267,240명으로 감소하였으며 지방정부에 의한 시설 공급도 감소하여 총 지방정부에 의해 구매된 시설보호 중 2004년 11% (31,845명)에서 2005년 10%(27,820명)로 감소하였다. 한편2006년 3월 31일 현재 총18,718개소가 성인 보호시설로 등록되어 있으며 그중 4,058개소가 간호보호시설(nursing home)이고 14,660개소가 일반보호시설(care home). 침상수로는 177,021개가 간호시설에 264,314개가일반보호시설에 배치되어 있다. 71.8%의 보호시설이 민간기관 소유이며 19%가 비영리 단체 소속이다. 시설 소유자 별로 그 비중을 살펴보면 <표 4>와 같다. NHS 소유인 경우 간호보호시설을 말하며 이 역시 국가 소유이므로 전체적으로 공공소유 시설 비중은 노인 시설의 경우 8.1%, 노인을 제외한 성인 시설의 경우 7.8%로 전체적으로는 7.9%에 불과한 것이다.

<표 4> 2006년 3월 31일 현재 성인 보호시설의 소유기관별 비중(CSCI, 2006, p. 34)

아동대상 서비스의 경우2004/05년도에 지방정부에서보호를 받고 있는 어린이 수는 2004년 61,100명에서2005년 60,900으로 0.3% 감소하였으며2/3가 넘은 보호 아동은 학대나 방기에 의한 것으로 파악되고 있다. 2006년3월 31일 현재 아동보호시설(Children’s home)이 2,025소 있으며 총11,649명 보호 가능 그중 61%가 민간기관 소유이며 33%만이 지방정부 소유이고 나머지가 비영리 민간단체 소유이다.

재가복지서비스의 경우 2006년3월 31일 현재 총 4,623개소의 재가복지기관(homecare agency)가 등록되어 있으며 그중 71%(3,288)가 민간 소속이다.1990년대 이후로 민간기관이 급격히 증가하기 시작해서 현재 주당 500시간의 서비스를 제공하는 소규모 업체가 많은 편이고 진입과 퇴출이 많아 2005-06년 기간만 하더라도416개소가 등록이 취소되었으며 905건의 새 등록이 진행. 하지만 최근 지방정부가 보다 적은 수의 공급자와의 계약을 선호하면서 기관간 합병이 활발한 것으로 파악되고 있다. 결국 사회서비스 공급에 있어 영리, 비영리 민간 기관이 주를 이루고 있으며 각 서비스 별로지방정부가 직접 서비스를 제공하는 경우는 10~30% 정도에 그치고 있는 셈이다.

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '사회서비스 공급의 역할분담 모형개발과 정책과제: 국가·시장·비영리민간의 재정 분담 및 공급참여 방식'에 참여하여 쓴 글입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 김형용, 박세경, 김은지, 황덕순, 최은영, 박수지, 김보영 (2007) 사회서비스 공급의 역할분담 모형개발과 정책과제: 국가·시장·비영리민간의 재정 분담 및 공급참여 방식. 한국보건사회연구원

목차

1. 사회서비스 공급구조의 형성 배경
2. 사회서비스 공급구조의 특성과 현황
3 . 국가 시장 비영리 부문 간 역할분담 관련 제도/참고문헌

영국 사회서비스에는 전반적으로 광범위하게 영리 및 비영리 민간 공급자가 참여하고 있지만, 기본적인 사회서비스 제공의 법적 책임을 지방정부가 가지고 있으며 실제 공급에 있어서도 지방정부가 그 중심적인 역할을 맡는 공공 기반 역할 분담 모델을 가지고 있다고 할 수 있다. 그 재원에 있어서도 지역 내 보호 아동 수, 노인 수 등 욕구에 대한 영향요인들을 고려한 공식(formula)에 의하여 중앙정부에서 지방정부에 지원하고 있으며 이는 지방정부와 계약관계를 통하여 사회서비스를 공급하는 민간 공급자에게 배분된다. 서비스 이용자는 지방정부에서 욕구 실사를 통하여 서비스를 배정받게 되고, 비용은 이용자의 재산 및 소득상태에 따라 부과된다.

그럼 이와 같은 영국 사회서비스 공급 역할 분담 모델을 살펴보기 위하여 우선 공급구조 형성 배경을 2차 세계대전 이후부터 역사적으로 고찰해 보도록 하겠다. 그 후 현 신노동당 정부의 사회서비스 개혁 특성을 살펴 본 후 사회서비스에 대한 전반적 현황을 논의해 본 후 현 제도적 특성을 잘 반영하고 있는 직접 지불제, 질관리 체제, 수발자 지원제도에 대해서 더욱 자세히 살펴보도록 하겠다.

1. 사회서비스 공급구조의 형성 배경

일반적으로 현대 영국 사회서비스 공급구조는 시봄 보고서(Seebohm Committee, 1968)에 기초하여 1970년 지방정부 사회서비스법(1970 Local Authority Social Service Act)에 의해 지방정부 중심 구조로 확립되었다고 하지만 그 기초는 세계 2차 대전 이후부터 지속적으로 형성되어 왔다. 이 때문에 자선 단체 등 민간의 사회서비스 참여의 역사는 오래 되었지만 본격적인 공공-민간 간의 역할 분담이 시작된 것은 1980년대 이후부터라고 할 수 있다. 이와같은 변화는 그리피스 보고서(Griffiths, 1988)를 기초로 한 1990년 국가건강서비스및 지역사회 보호법(1990 National Health Service and Community Care Act) 이후 제도화 되었으며 그 이후 신노동당 정부에 이르기 까지 다양한 모델들이 실험되고 있다.

이같은 현재의 사회서비스 공급구조 형성 과정은 크게 세 시기로 구분할 수 있다. 즉, 첫째는 2차 세계대전 이후부터 70년대까지의 현대적 사회복지서비스 성립과 국가 주도 공급 시기, 둘째로 80~90년대에 걸친 공급구조의 시장화를 통한 본격적인 공공민간 분담시기, 셋째로 1997년 신노동당 집권 이후 이용자의 권한 증진과 질 관리제도 강화 등 사회서비스 현대화 시기 나누어 볼 수 있는 것이다. 그럼 이 각각의 시기에 대해 차례대로 살펴보도록 하겠다.

가. 초기 국가주도 공급모델의 확립(2차 세계대전 이후~1970년대)

‘요람에서 무덤까지’ 베버리지 보고서로 상징되는, 2차 세계대전 직후 노동당 집권과 함께 성립된 영국의 복지국가체계에 사회서비스는 포함이 안되었었다. 하지만 40년대 중반부터 60년대까지 일련의 입법과정을 통해 이전의 대형시설 중심의 빈곤법(Poor Law) 시대를 끝내고 지역사회 중심의 사회서비스가 수립되기 시작하였다. 이 입법과정은 노인, 아동, 장애인 등 각 사회서비스 대상집단별로 지방정부에게 사회서비스에 대한 새로운 책임과 권한을 부여하는 형태로 진행되었다(Lowe, 2005; Sullivan, 1996).

1946년 국가건강서비스법(1946 National Health Service Act)에서는 지방정부에게 퇴원 이후 환자들에 대한 서비스와 보건 문제를 예방하기 위한 서비스를 제공할 수 있는 법적 기반을 제공하였으며(Salter, 1994) 임산부와 6세미만 아동에 대한 서비스를 의무화(Baugh, 1987)하였다. 1948년 국가부조법(1948 National Assistance Act)는 중증장애인에 대한 복지서비스와 갈 곳 없는 노인에 대한 주거공간을 제공해야 할 책임을 지방정부에 부여(Salter, 1994)하였다. 부양부모의 방치로 사망한 데니스 오네일(Denis O’neil) 사건을 계기로 결성된 커티스 위원회(Interdepartmental Committee on the Care of Children)의 보고서에 기반을 두어 제정된 1948년 아동법(1948 Children Act)은(Baldock, 1994; Baugh, 1987) 지방정부가 자체 선임담당관과 직원들을 갖춘 아동부(Children’s department)을 설립하게 하고 아동방치 등의 사례를 조사할 의무와 필요할 경우 공식 절차를 밟아 아동을 보호아래 둘 책임을 부여(Baldock, 1994)하였다. 즉, 이미 1940년대에 기본적인 사회복지서비스에 대한 법적 책임이 지방정부에 부여되었던 것이다.

이 같은 지방정부의 사회서비스에 대한 책임과 권한 확대는 5~60년대에도 지속되어 1959년 정신보건법(1959 Mental Health Act)에서는 1957년 정신질환과 박약과 관련된 법에 대한 왕립위원회(Royal Commission on the Law Relating to Mental Illness and Mental Deficiency)의 권고에 따라 정신장애인도 신체장애인과 가능한 동등하게 취급할 것을 규정하여 정신보건서비스의 기초적인 기반을 제공(Baugh, 1987)하였다. 1962년 국가부조(개정)법(1962 National Assistance (Amendment) Act)에서는 선행 법에서는 자선단체에서만 가능했던 음식배달(meals on wheels)을 지방정부가 직접적으로 제공할 수 있도록 허용했다(Means & Smith, 1994). 1963년 아동및청소년법(1963 Children and Young Person Act)에서는 1948년 아동법에 의해 설립된 아동부가 아동의 복지를 증진시키고 가족해체 상황을 예방하기 위한 행동을 할 수 있는 보다 광범위한 권한을 부여(Baugh, 1987)하였으며 1968년 건강서비스및공공보건법(1968 Health Service and Public Health Act)에서는 노인에게 가사지원(Home help), 방문서비스, 사회사업서비스 등 보다 광범위한 서비스를 제공할 수 있는 권한을 지방정부에 부여(Salter, 1994)하였다.

하지만 이와 같은 지방정부의 사회서비스에 대한 권한과 책임의 확대에도 불구하고 조직적으로는 그 기능이 지방정부 내에서 조차 아동부, 복지부, 보건부, 교육부 등으로 분산되어 있었다. 이와 같이 사용자 보다는 행정분야 또는 전문분야를 중심으로 분할된 사회서비스는 일반적으로 중층적인 욕구를 가지고 있는 가족에 대한 전체적이고 효과적인 접근에 대한 주요 장벽이라는 것이 당시 공통된 지적이었다(Forder, 1975; Griffith,1966; Hall, 1976; Harris, 1970; Holgate &Keidan, 1975; Townsend, 1970;Wistrich, 1970).따라서 이에 대한 해결책을 모색하기 위한 시봄 위원회의 보고서(Seebohm Committee,1968)권고를 기초로 하여 1970년 지방정부 사회서비스법(LocalAuthority Social Service Act)를 통해 각 지방정부마다 통합된 사회서비스 담당기관인 사회서비스부(SocialService Department)를 설립하여 현재적인 통합된 사회서비스 전달체계를 확립하기에 이르렀다.

하지만 유념해야 할 지점은 영국의 현대적 사회서비스 제도 성립의 역사적 사건으로 인식되는 사회서비스부 설립이 당시에는 정작 추가적인 재원 투입이나 기능의 확장이 포함되어 있지 않다는 것이다. 즉, 사회서비스부 설립 이전까지 이루어진 사회서비스 기능과 책임을 하나의 전달체계로 통합시킨 사건에 불과하다. 하지만 이러한 통합 전달체계의 성립으로 접근성이 비약적으로 개선되어 실제로는 사회서비스의 급격한 확장기를 경험하게 되었다(Cypher, 1979). 이는 또한 다음과 같이 사회서비스부 설립 전후로 입법화된 새로운 사회서비스의 책임과 권한과 맞물려 더욱 큰 상승효과를 가져왔다(Hall, 1976).

사회서비스부 설립 직전에 입법화된 1969년 아동및청소년법(1969Children and Young Persons Act)에서는 청소년법원에서 지방정부로 보내진 청소년을 시설에 보낼지, 위탁가정에 보낼지, 집으로 돌려보낼지에 대한 결정의무가 지방정부에 부여하였다(Baugh, 1987). 1970년 만성질환및장애인법(1970Chronically Sick and Disabled Person Act)에서는 지방정부에 지역 내 장애인을 파악하고 가능한서비스를 고지할 의무를 부여(Means &Smith,1994)하였다. 또한 1973년 국가건강서비스재조직법(1973National Health Service Re-organisation Act)에서는 병원 내 사회복지사를 지방정부 사회서비스부 산하에 두고 보건당국과 지역주민의 보건과 복지 향상을 위해 협력할 의무를 부여(Hill, 2000)하였다. 이처럼 40년대부터 시작하여 사회서비스부 설립 전후까지 이어진 일련의 입법 내용들은 <표 1>과 같이 정리해 볼 수 있다.

<표 1> 전후부터 1970년대까지 사회서비스성립기의 주요 법안및 주요내용

이러한 권한과 기능 확대와 더불어 사회서비스부 설립으로 인해 사회서비스 분야는 지방정부 내 다른 주요 부처와 동등한 위상을 확보함으로서 보다 많은 예산과 영향력을 확보하였으며 전반적인 인식이 제고되었으며 서비스가 보편적으로 확대됨에 따라 낙인효과가 적어진데다가 더욱 효과적으로 서비스 욕구를 파악하게 되었다(Brown, 1974; Cypher,1979; Kahan, 1974; Parker, 1970; Wistrich, 1970). 이와 같은 효과로 인하여 사회서비스는 영국에서 경제위기가 깊어가는 가운데에서도 1970년과 74년 사이에 예산이 매년 12% 증액(Sullivan, 1996)하는 등 급격한 확장기를 거치면서 복지체계에 있어 주요 서비스 영역으로 확고히 자리 잡았다. 이는 또한 전후부터 1970년대 중반까지 30여년에 걸쳐 강력한 국가주도의 사회서비스 공급모델을 확립한 것이기도 하였다.

그렇다고 민간부분과의 사회서비스에 있어 역할 분담이 없었던 것은 아니다. 다만 국가 주도 서비스 확대과정에서 그 분담은 소극적 수준에서 머물렀다. 오히려 이와 같은 국가주도의 사회서비스 공급모델이 등장하기 전 19세기와 20세기 초까지는 고용주, 가족, 지역사회, 자조집단, 종교단체 등을 중심으로 한 서비스가 주류를 이루었으며 국가는 이와 같은 민간 중심의 서비스를 독려하고 지원(Forder, 1975)하였다. 그러나 국가영역이 확대 될수록 이와 같이 민간중심으로 발달되었던 서비스를 국가주도의 서비스로 이양되었던 것이다(Parker, 1970). 예를 들어 정신복지 중앙협회(Central Association for Mental Welfare)는 정신보건서비스의 기능을, 정신보건 전국협회(National Association for Mental Health)는 홍보와 교육, 협력 기능을 제외하고 퇴원 환자에 대한 현장지원활동(fieldwork activity)를 지방정부에 이양 하였었다(Holgate &Keidan,1975).

이러한 가운데에서도 비영리 민간단체는 여전히 사회서비스 공급에 있어서 적지 않은 비중을 차지하고 역할은 인정받았다. 보호 아동의 경우 민간단체가 지방정부 전체 보호아동의 1/4정도를 수용하고 있었다(Griffith, 1966). 특히 역사적으로 자선단체들이 이루어 왔던 사회서비스의 개척자로서의 역할은 지속적으로 평가받고 인정받았다(Forder, 1975; Holgate& Keidan, 1975; Seebohm Committee, 1968). 예를 들어1889년 NSPCC(National Society for the Prevention of Crueltyto Children)가 처음으로 확보했던 학대아동 발견 시 가정으로부터 분리시킬 수 있는 권한은  60년대에는 경찰과 지방정부 사회서비스과에 부여되었지만 여전히 NSPCC도 보유하게 되었다(Holgate &Keidan,1975).또한 민간단체는 사회서비스에 있어 참여를 통한 실질적인 민주주의 구현의 차원에서도 인정되고 독려되었다(Holgate &Keidan,1975; Seebohm Committee, 1968; Wistrich, 1970). 영리 민간업체도 존재하여 필요에 따라 노인요양시설의 경우 지방정부의 재정적 지원을 받을 수 있었다(Eyden, 1973).

더욱이 지방정부 사회서비스부 설립이후에도 이 부서는 지역사회 내 다양한 민간자원을 활용하고 이용하는 적극적인 역할이 부여되었다(Seebohm Committee,1968). 따라서 민간기관은 지방정부 지원을 받거나 공동으로 서비스를 공급할 수 있었으나 그렇다고 민간단체들은 지방정부를 대리한 공급기관(agent)로는 인식되거나 인정되지 않았으며 어디까지 보조적인 역할로 제한되었다(Griffith, 1966; Seebohm Committee, 1968).시봄 보고서에서도 지방정부 대리 공급기관으로 민간단체들이 활용될 경우 지방정부가 자신의 법적의무에 소홀하게 되거나 민간단체가가지고 있는 개척자나 참여자로서의 역할을 잃어버릴 것 등을 우려하여 경계하였다(Seebohm Committee,1968).

나. 서비스 공급의 시장화(1980~90년대)

70년대까지 사회서비스는 제도적으로 꽃을 피웠지만 안팎의 사정은 오히려 그 반대였다.1960대부터 시작된 영국의 경제적 어려움은 1970년대 위기상황으로 치달았고, 성장둔화에 따른 세수 감소와 더불어 경제적 어려움에 따른 실업 증가 등 복지욕구 증가가 겹치면서 복지국가에 대한 재정적 압박 심화시키기에 이르렀다(Ellison, 1998). 특히 사회서비스 분야는 급격하게 확장되어 온 지방정부의 책임과 권한, 그에 이은 사회서비스부 설립과 더불어 이어진 서비스 확대로 인해 그 문제는 더욱 심각하였다. 70년대까지는 노동당집권기로 경제적으로 어려울수록 취약계층을 보호하는 국가중심의 사회서비스는 정치적 지지를 받았지만 보수당 대처 정부가 들어선 80년대에는 더 이상 그렇지 못했다. 예를 들어 1989년 아동법(1989 Children Act)은 이전 관련법들을 통합 정리하면서 아동의 이해에 대한 보장을 강화하는 포괄적 법률이었지만(Adams, 1996; Hill,2000)동시에 아동에 대한 보호의 책임이 국가보다는 부모에게 있어야 함을 확실시 하는 법이기도 했다(Lowe, 2005).

하지만 실제 사회서비스 공급에 있어 민간부분의 급격한 확장은 오히려 정부의 계획적 정책에 일어난 것이 아니었다. 물론 정부지출을 줄이는데 집착한 보수당 정부는 지방정부의 자본지출(capital expenditure)을 제한한 후 노인에 대한 요양시설 부족이 심각해져서 민간단체나 영리단체의 시설이 급증하기 시작했다(Lowe, 2005). 하지만 이것은 시작에 불과했다. 이에 따라 저소득층의 사회서비스 이용에 문제가 생기자 당시 보건사회서비스부(Department ofHealth and Social Service)에서는 규정을 개정하여 소득보조(Income Support, 우리나라 기초생활보장에 해당) 수급자가 사회보장제도내에서 민간 요양시설이용료를 지원받을 수 있도록 조치했던 것이다. 이는 사회서비스 재원이 중앙정부의 지원규모에 의해 제한되는 지방정부 예산 아니라 제한이 없는 중앙정부 사회보장예산으로 이동하는 것을 의미했고, 이에 따라 이 조치는 민간요양시설의 폭증과 더불어 중앙정부의 사회서비스 예산의 폭증 또한 불러왔다. 보수당이 집권한 1979년 이후 86년까지 해당 예산이 연간45배가 넘게 폭증했던 것이다(Means &Smith,1994; Wanless, 2006).

상황이 심각해지자 보수당 정부는 1986년 로이그리피스 경(Sir Roy Griffith)에게 사회서비스 공급과 공공 재원 조달 방법에 대한 검토를 의뢰하였다.2년 후에 출판된 그의 보고서(Griffiths, 1988)에서는 요양시설에 대한 공공재원은사회보장예산에서 지방정부로 돌려야하며, 지방정부는 자역사회 욕구 사정, 지역사회 보호 계획 수립, 재정 운영, 정보제공, 개별 욕구 사정과 보호 계획 수립의 중심이 되어야 한다고 권고하였다. 그와 동시에 그리피스(Griffiths, 1988)는 지방정부는 더 이상 사회서비스의 독점적 공급자가 아니라 가능자(enabler)가 되어야 하며 사정된 개별적 욕구가 공공으로 부터든 민간으로 부터든 충족되게 하는 책임을 져야한다고 강조하였다. 즉, 지방정부는 사회서비스의 욕구조사, 계획, 재정, 정보 등의 중심이어야 하지만 공급에 있어서는 더 이상 독점적 위치가 아니며 오히려 다양한 참여를 촉진시켜야 함을 천명한 것이다.

이와 같은 권고사항은 1990년 국가건강서비스및지역사회보호법(1990National Health Service and Community Care Act)으로 제도화 되었으며 이에 따라 지방정부 사회서비스부는 지역사회보호에 있어 중심적인 전략적 기관이되 다양한 공공, 민간자원을 조율하는 기관으로 자리매김하게 된 계기가 되었다. 이로서 지방정부 사회서비스부의 설립과 더불어 확립되었던 국가중심 서비스 공급 구조는 다양한 민간, 영리, 비공식 부분이 참여하는 분담구조로 변화 하였다.이 변화에서의 핵심은 ‘공급자-구매자 분리(purchaser-provider split)’로서 다양한 공급자가 경쟁을 통해 지방정부와 공급 계약을 따는 형태로 변형되게 된 것이다(Langan, 1998). 이와 같은 정책적 변화에는 단순히 국가영역을 축소에 국한되지 않고 사회서비스 공급 구조에 시장의 경쟁원리를 도입시킴으로서 국가독점구조보다 공급자의 이해가 개입되는 것을 약화시키고 소비자의 이해가 반영될 것이라는 기대가 포함되어 있었다(Knapp, Wistow, Forder,& Hardy, 1994; Lewis, Bernstock, Bovell, &Wookey, 1996). 또한 이 개혁은 서비스 공급자간의경쟁을 통하여 이용자의 선택을 증진시키고, 비용 효과성을 증대시키며, 서비스의 개선을 촉진시킬 것이라는 기대가 전제되어 있었다(Knapp, Wistow, Forder,& Hardy, 1994).

이에 따라 보수당 정부는 이와 같은 서비스 공급의 시장화 정책을 매우 강력하게 추진하였다. 대표적으로 지방정부에 서비스 공급 계약기간이 끝나면 해당 서비스를 무조건 의무적으로 경쟁적 입찰에 다시 붙이게 하는 의무경쟁입찰제(Compulsory Competitive Tendering, CCT)를 도입하였다. 이러한 보수당의 개혁과 정책 추진으로 사회서비스에 있어 민간 부분의 참여는 급격하게 늘어났다. 보수당 집권 당시였던 1979/80년에는 서비스 공급시간 비중을 기준으로 14%정도에 불과 했던 민간 영역이 집권이 끝난 직후인1998/99년에는 40%까지 증가한 것이다(IPPR, 2001).

이와 같은 민간 참여 확대와 더불어 서비스 공급에 대한 정부의 직접적인 통제력이 약화되면서 보수당 정부는 다른 한편으로 더욱 엄격한 규제와 서비스 질관리 체제를 도입하였다. 1984년 등록시설법(1984Registered Home Act)에 의해 모든 요양기관은 의료시설의 경우 시군구급 보건당국(district health authority)에, 일반 요양시설은 지방정부에 등록하게 되었다. 또한 감사위원회(Audit Commission)와 1985년에 새로 설립된 사회서비스조사원(Social Service Inspectorate)에 의한 운영구조, 종사인력, 재정구조, 서비스운영, 공급과정 등에 대한 양적, 질적 데이터를 이용한 체계적인 감시와 평가 제도가 도입되기에 이르렀다.

이와 같은 대처의 보수당 정부 하에서의 변화는 서비스 공급의 시장화라고 특징지을 수 있지만 이것이 단순히 시장으로의 사회서비스에 대한 책임전가는 아니라는 것에 유념할 필요가 있다. 즉, 지방정부의 독점적 지위가 상실되고 급격하게 민간부분의 사회서비스 공급비중이 증가한 것은 사실이지만 여전히 기본적으로 지방정부가 여전히 사회서비스 제공의 책임을 가지고 있다는 점에서 사회서비스의 시장화(maketisation)는 민영화(privatisation)와 차이가 있다. 즉 여전히 사회서비스에 대한 욕구를 실사하고 그 욕구에 맞게 사회서비스를 제공할 책임은 지방정부에게 있으며 단지 그 공급자가 지방정부만이 아니라 계약에 의해 지방정부가 서비스를 ‘구매’한 민간기관이 될 수 있다는 점이 변화한 것이다.

이러한 점에서 앞서 지적했듯이 이 분담체계의 핵심을 ‘공급자-구매자 분리(Purchaser-Provider split)’라고 할 수 있다. 하지만 구매 주체가 서비스 이용자가 아닌 지방정부라는 점에서 일반적인 시장과는 또 차이가 있다. 즉 이용자에게 다양한 선택이 제공되지만 그 선택권을 행사하는 것은 이용자가 아니며 다양한공급자가 경쟁을 해야 하지만 그 경쟁의 대상이 소비자가 아니라 지방정부와의 계약이었던 것이다. 그러한 점에서 경쟁을 소비자의 권한을 증진시키고, 이용자의 이해를 더욱 민감하게 반응하고, 선택을 증진시킨다는 점에서는 일정한 한계가 있었다.

다. 사회서비스 현대화와 이용자 권한 증진(1997년이후)

‘국가 축소(rolling back state)’를 주요 정책 전략으로 최장기간 집권한 보수당 정부 끝에 악화된 공공 서비스와 여전히 부침에서 벋어나지 않는 경제에 대한 광범위한불만이 팽배한 가운데 신노동당(New Labour)은 ‘제3의길(The Third Way)로 표방된 새로운 비전을 주장하며1997년 선거에서 압승했다. 사회서비스를 포함한 모든 공공서비스 개혁에 있어서‘시장’과 ‘경쟁’의 기조를 ‘협력(corporation)’과 ‘동반자 관계(partnership)’으로 대체할 것을 표방하였다. 또한 신노동당정부는 이전 보수당 정부의 신자유주의 철학을 바탕으로 한 순수한 시장주의적 접근에서 벗어나 공동체주의(communitarianism)과 이해관계자주의(stakeholderism)의 차별화된 철학을 기반으로 시장주의적 개인주의가 가지는 사회통합에 대한 파괴적 효과를 경계하고 사회 자본(social capital)을 구축하고 개인의 권리뿐 아니라 상호적인 사회적 의무를 창출하고자 하였다(Painter, 1999).

따라서 사회서비스 개혁에 있어서도 이전 보수당 정부와 같은 시장화나 민영화를 거부하면서도1970년대와 같은 국가중심의 공공서비스도 부정하였다(Heron &Dwyer,1999; Martin, 2000; Wanless, 2006). 실제로 신노동당 정부는 의무경쟁입찰제를 폐지시킴으로서 이전 정부의 시장화 기조와 거리를 두었을 뿐만 아니라 징기요양에 대한 왕립위원회(Royal Commission on Long Term Care)의 무상 사회서비스 권고를 거부함으로서 70년대에 이은 보편주의적 사회서비스권의 확대로 돌아가지 않을 것임을 보여준 바 있다.

구체적인 초기 신노동당 정부의 사회서비스 개혁 방향은 정책백서(White Paper), ‘사회서비스 현대화: 독립 촉진, 보호 증진, 기준향상 Modernising Social Services: Promoting Independence, Improving Protection, Raising Standard’(Department of Health,1998)에서 세 가지 방향으로 드러났다. 첫째 협력적 서비스(joint-upservice)를 통한 정부 기관 간 뿐 아니라  공공 서비스와 민간 영역간의 협력과 동반자관계를 증진시키고, 둘째, 이는 보다 강력한 중앙 집중적이고 경영학적인(managerialist)제도를 통해 다양한 성취목표(target)를 중심으로 한 서비스의 질적 강화와 동시에 추진하며, 셋째, 취약계층의 권리와 독립적 삶을 독려하는 것이 그것이다. 구체적 정책 발전 내용에 대해서는 다음 단락의 신노동당 사회서비스 공급구조 개혁의 특성을 통해 알아보도록 하겠다.

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강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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2 차 세계대전 이후 베버리지 보고서를 기반으로 전후 서구 복지국가의 하나의 모델을 창출함과 동시에 스스로의 복지국가의 기틀을 세웠던 영국은 그 당시에는 상대적으로 경시되었던 사회복지 서비스 분야에서도 독특한 발전 경로를 거쳐 오늘에 이르고 있다. 다른 유럽국가에서는 사회보험에 기반을 둔 사회복지서비스 분야를 발전시킨 것과 달리 영국에서는 조세를 기반으로, 보다 보편적 성격 사회복지서비스를 발전시켜 왔으며 서비스는 실사된 욕구에 따라 제공되고 비용은 지방정부에 따라 편차가 있지만, 일반적으로 재정평가에 따라 부과되는 시스템을 갖추고 있다. 최근에 들어서는 새롭게 이용자의 독립성, 서비스의 효과성, 통합적 접근 등을 증진시키고 있으며 또한 수발자(carer) 역시 서비스 대상으로 새롭게 인식하면서 또 다른 사회복지 서비스 발전의 새로운 장을 열고 있다.

이 러한 영국의 사회복지서비스에 대한 이용자들의 평가는 매우 호의적으로 나타나고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 2002-03년 사회서비스 조사원(SSI)과 감사위원회의 합동 조사(Joint Review) 설문에 답한 사람들 중 72%가 이용한 사회복지 서비스들에 대해 매우 좋거나(excellent)나 좋았다고(good) 응답하였다. 65세 이상 노인을 대상으로 한 2000-2001년 보건부 설문조사에서는 조사대상 2만 5천 명 중 84%가 서비스 제공 결정 후 빠른 시간 내에 서비스를 받을 수 있었다고 응답했으며, 2002-2003년도 8만 7천여 명의 노인을 대상으로 한 조사에서는 응답자의 57%가 사회복지서비스에 대해 완전히(extremely) 또는 매우(very) 만족한다고 응답하였다.

이 와 같은 영국 사회복지서비스에 있어 중앙과 지방 정부의 역할과 기능 재정 등에 대한 분담을 알아보기에 앞서 먼저 짚어 보아야할 영국적 특성이 있다. 영국에서는 사회복지 전달체계에 있어 전통적으로 현금은 중앙, 서비스는 원칙이 적용되고 있다는 점이다. 물론 지방의회세 공제(Council Tax Credit) 등 지방정부에서 별도로 지급하는 복지 급여가 있어왔고 또한 근래에 들어서 중앙정부가 고용 서비스를 개발하고 지방정부에서도 복지서비스를 이용자가 직접 구매하게 하기 위한 현금 지급을 확대하고는 있지만 여전히 기본적으로 공공부조를 포함한 중앙 정부 중심의 소득 보장 정책과 지방 정부 중심의 사회복지서비스는 완전히 분리되어 있다.

이 같은 급여와 서비스의 분할은 20세기 초반으로 거슬러 올라간다. 1929년 빈곤법(Poor Law)에서는 지방정부가 현금지원 권한을 부여받지만 바로 1934년 중앙정부가 모든 자산조사형 급여를 직접 통제하는 법안이 통과되었으며 최종적으로 1948년 국가 보조법(1948 National Assistance Act) 이후로 현금 급여에 관한 모든 권한을 중앙정부가 가져가 버렸다 (Hill, 2000). 현재에도 각종 복지급여는 중앙정부의 노동연금부(Department for Work and Pension, DWP)에서 직접 관할하는 잡센터플러스(JobcentrePlus)라는 지역별 사무소에서 직접 관할하기 때문에 지방정부와의 연계는 거의 찾아볼 수 없다. 따라서 영국의 사례에서는 지방정부가 관여하지 않는 공공부조는 중앙-지방정부간 역할 분담이라는 이 연구의 목적과는 거리가 있으므로 일반적 논의에서는 제외하도록 하겠다. 단 장애인에 대한 중앙-지방정부간 역할 분담 사례를 다루면서는 특정 대상에 대한 다양한 영역의 서비스가 전체적으로 어떻게 전달되고 있는 가를 포괄적으로 살펴보기 위하여 중앙 주도의 복지급여와 취업 지원 부분까지 포함하여 논의하여 보도록 하겠다.

또 하나 미리 언급이 필요한 부분은 영국의 국가적 특성과 관련이 있는데 영국　또는 대영제국(United Kingdom)은 크게 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드 지역(country)으로 나뉘어져 있으며 중앙정부에서 특히, 지역성이 강한 사회복지서비스에 있어서는 잉글랜드만을 관장하며 나머지 지역의 경우 지역별 행정부로 그 역할이 위임되어 있다. 따라서 이 연구에서는 잉글랜드 지역만을 그 주 대상으로 하였으며 별도의 언급이 없는 한 영국은 잉글랜드 지역만을, 또는 가장 먼저 결합되었던 웨일즈 지방까지 만을 포함하여 지칭하는 것임을 미리 밝혀둔다.

그 러면 영국 사회복지서비스에 있어 중앙정부와 지방정부간의 역할, 기능, 재정 등에 관한 분담에 대하여 살펴보기 위해 우선 전후시기부터 영국의 사회복지서비스 발달 과정 속에서 그 역사적 맥락을 살펴본 후, 현재 정부 간 사회복지사무 기능 배분 원칙과 실태와 재정 분담에 대해서 집어보고, 대표적인 기능 분담 사례로서 장애인대상 공공 서비스를 살펴보도록 하겠다. 또한 신노동당 정부 등장이후 중앙-지방간 협력을 증진시키기 위한 대표적인 제도로서 최고의 가치(Best Value) 체제와 지역 협정(Local Area Agreement) 및 지방 공공 서비스 합의(Local Public Service Agreement)에 대해서도 알아보도록 하겠다.

역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화

사 회복지 서비스에 있어서 중앙과 지방정부간의 관계는 역사적으로 사회복지서비스 발달에 따라 큰 변화를 같이 해왔다. 전후 베버리지 보고서를 기초로 하여 복지국가의 기틀을 마련했던 영국이지만 당시 사회복지서비스 분야는 관심의 대상이 되지 못했다. 하지만 60년대와 70년대를 거치면서 대대적인 확장기를 맞았던 사회복지서비스는 다시 80년대에 큰 도전을 받는다. 사회복지서비스에 있어서도 70년대 확장의 시기에는 지방정부가 중심이 되었으나 80년대 복지에 대한 부담이 증가하면서 지방정부를 통제하기 위한 중앙정부의 역할이 크게 증가하게 된다. 97년 제3의 길을 표방한 신노동당 정부에서는 또다시 사회복지서비스에 자체에 있어서나 사회복지서비스를 중심으로 한 중앙과 지방 정부 간 관계에 있어서나 다시 새로운 국면을 맞게 된다.

따 라서 사회복지서비스의 역사적 발전 과정을 전후 복지국가 성립과 복지서비스의 불모의 시기인 1945년에서 1950년대, 사회복지서비스의 본격적 발전 시기인 1960년대와 70년대, 사회복지 서비스 시장화와 지역사회 보호(community care)가 등장하는 80년대에서 97년까지, 그리고 사회복지서비스 현대화를 추구하는 1997년 이후 시기로 나누어 살펴보기로 하겠다.

전후 복지국가 등장과 사회복지 서비스 불모의 시기(1945년 ~ 1950년대)

이 시기에는 영국이 복지국가의 기틀을 새운 시기이지만 사회복지서비스는 방기된 불모의 시기라고 할 수 있다. 일부 극취약계층을 위한 입법이 이루어지고 지방정부에 이들의 복지에 대한 책임이 부여되긴 하였으나 전달체계가 불분명하고, 자원 또한 부족하여 서비스가 제대로 이루어지지 못했다. 세계 2차 대전을 전 국민적인 단결아래 승리로 이끈 영국정부는 보편적 복지서비스와 완전 고용 유지를 핵심으로 하는 케인즈식 복지국가를 설립했다 (Ellison & Pierson, 1998). 즉 영국 정부는 작업장내 사고, 장애, 노령, 실업 등에 대처하는 사회보험 체계와 소득보장체계를 설립시키면서 보건, 교육, 주거 등의 분야에 있어서는 보편적 공공서비스를 추구하기 시작한 것이다. 이와 동시에 완전 고용 유지를 국가적 과제로 설정하고 정책적인 책임을 자인하였다. 하지만 사회복지서비스 분야는 이 같은 복지국가 설립과정에서 방기되었다. 이 방기의 원인에 대해서는 이념적 원인과 인식적 원인이 지적되고 있다(Adams 1996; Lowe 2005; Means & Smith 1994). 이념적 원인은 복지국가를 추진했던 정치세력과 관련이 있다. 즉 복지국가의 설립을 주도했던 노동당 정부의 좌파 정치 세력은 충분한 소득 보장 정책만 제공하면 가족 내에서 발생되는 개별적으로 충분히 해결할 수 있으므로 노인, 장애인, 아동 등에 대한 서비스는 민간 영역일 뿐 공공의 영역으로 생각하지 않았다. 또한 일반적으로 그와 같은 개별적 서비스 분야는 인식 상 지방정부의 영역으로 취급 되어(Baldock 1994) 중앙정부가 정책적으로 추진할 영역으로 간주되지 못했다. 또한 사회복지사의 불분명한 전문적인 위상 사회복지서비스에 대한 무관심위 한 원인을 제공하였다.

이 러한 와중에 노인과 장애인, 아동 등 취약 계층에 대한 문제가 증가함에 따라 이들을 대상으로 한 몇 가지 중요한 제도적 입법은 이루어졌다. 1948년에 입법이 이루어진 국가부조법(National Assistance Act 1948)과 아동법(Children Act 1948)이 그것이다. 이 절의 서론에 언급한 바와 같이 국가부조법에 의해 중앙정부가 자산조사형 급여의 권한을 모두 가져갔지만 지방 정부에는 노인과 장애인의 복지에 대한 의무를 부과하고 특히 다른 돌볼 사람이 없는 노인에 대해서는 시설 보호를 제공할 의무를 부여 하였다(Lowe 2005). 그러나 중앙정부는 물론 지방정부도 여전히 재가 복지는 다른 복지서비스 분야에는 관여하지 않았고 민간단체의 역할로 치부되었다(Lowe 2005; Means & Smith 1994). 같은 해에 제정된 아동법은 1945년에 부양 부모(foster parents)에 의해 죽임을 당한 데니스 오네일(Dennis O’Neil) 사건에 큰 영향을 받았다(Baldock 1994; Lowe 2005). 이 법으로 인해 각 지방정부에는 아동의 욕구를 충족시키기 위한 목적으로 아동부(Children's department)가 설치되었는데(Adams 1996) 이는 아동복지에 있어서 당시 혁명과도 같은 것이었다(Lowe 2005). 또한 모든 아동은 가족 형태의 주거시설이나 부양 부모에 의한 보호가 제공되기 전에 개별적인 실사를 제공할 것이 명시되었으나 이에 대한 자원은 제공되지 않아 실효성이 크진 않았다(Adams 1996).

이 처럼 초보적인 수준으로 나마 사회복지서비스가 나타나기 시작했지만, 중앙 정부에서도 그렇고 지방정부에서도 마찬가지로 분명한 책임 단위나 전달체계가 확립되지 않고 자원 역시 제대로 제공되지 않아 제대로 된 사회복지서비스에 있어서는 불모의 시기나 마찬가지였다. 중앙정부에서는 사회복지서비스 분야에 대한 책임이 보호관찰과 아동서비스를 담당하는 내무부(Home Office)와 노인, 질환자, 장애인에 대한 서비스를 담당하는 보건부(Department of Health)로 분할되어 있었다(Lowe 2005; Sullivan 1996). 또한 지방정부에서는 아동서비스의 경우에는 1948년 아동법 이후에 독자적으로 관리하는 별도의 위원회가 설치되었으나 다른 서비스의 경우에는 보건 위원회, 복지위원회, 교육위원회, 주거위원회 등으로 분할되어 있어 국가적 수준의 협력이나 지역적 수준의 협력도 기대하기 힘들었고 서비스의 중복역시 자주 발생하였다(Hall 1976; Lowe 2005; Sullivan 1996). 아동서비스 역시 상대적으로 많은 주목을 받긴 하였으나 주거 시설 등 자원이 부족하여 대부분의 지방정부에서는 아동법에서 요구하는 법적 서비스 요건조차 갖추지 못했던 것이 현실이었다(Adams 1996; Lowe 2005).

시봄 보고서와 지방정부 사회복지 서비스의 발전기(1960년대 ~ 1970년대)

초 기 복지국가 성립기에 무관심의 영역이었던 사회복지서비스는 60년대에 몇 가지 사회적 변화에 의해 점차 주목을 받아 중요한 변화가 시작되었다. 특히 청소년 범죄가 날로 심각해짐에 따라 이에 대응하기 위한 예방적 아동서비스에 대한 필요성이 제기 되고, 또한 노인인구가 증가함에 따라 지방정부에서의 서비스가 국가건강서비스(NHS)에 의한 서비스보다 비용 효과적 측면에서 훨씬 우수하다는 점이 고려되기 시작하였다(Baldock 1994; Lowe 2005; Sullivan 1996). 이에 따라 우선 청소년 범죄에 대한 예방적 접근을 위해 1948년 아동법에 의해서 지방정부에 설치되었던 아동부에 예방적 사업을 위한 보다 강력한 권한이 요청되기 시작하였고 이는 1963년 아동청소년법(Children and Young Person Act 1963)에 의해 실현되었다(Cypher 1979; Hall 1976). 노인 복지서비스 분야에서의 변화는 국가건강서비스의 병원에서 노인 장기입원환자에 대한 급격한 비용 증가가 가장 큰 동인이 되었다. 이에 따라 지방정부에서의 노인복지서비스는 병원보다 훨씬 저렴한 시설보호가 가능하다는 점에서 정당화 되었다(Means & Smith 1994). 하지만 이러한 비용 중심적인 접근의 한계로 인하여 이 당시 지역사회 보호(Community Care)란 것은 병원 밖에서 이루어지는 환자 간호 이상이 되기는 어려웠다(Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990).

하 지만 이외의 지방정부 사회복지서비스 분야에서도 중요한 발전이 있었다. 정신보건서비스 분야와 재가복지서비스가 그것이다. 정신보건 서비스의 경우에는 장기 요양 환자에 대한 비인간적 대우가 50년대를 거치면서 다수 발견됨에 따라 1959년 정신보건법(Mental Health Act 1959)이 제정되기에 이른 것이다. 이 법으로 정신보건 장애인과 학습 장애인 등에 대한 지역사회 서비스의 제공에 대한 책임이 지방정부에게 부여되었다(Hall 1976). 또한 1962년 국가 부조법이 개정되면서 지방정부가 자체적으로 음식 배달 서비스(meals on wheels)를 할 수 있도록 허용이 되어 재가복지 서비스 발전에 기초가 되었다.

이러한 사회복지서비스의 발전은 1968년 발표된 시봄(Seebohm)의 보고서 ‘지방정부와 통합 개발 사회 서비스 Local Authority and Allied Personal Social Service' 에 의해 그 정점을 이루게 된다. 현재 사회복지서비스 체계의 기틀을 마련한 이 보고서의 권고사항은 다음의 세 가지로 요약된다(Lowe 2005; Sullivan 1996). 첫째 각 지방정부는 이전의 아동부나 보건 및 복지부(Helath and welfare department) 등으로 분리되어 있던 사회복지 전문 인력을 단일 부처로 묶을 통합적인 사회서비스부(Social service department)를 설치할 것, 둘째 보건 및 사회보장부 장관(Secretary of State for Health and Social Security, 현 보건부 장관)이 이 새로운 지방정부의 부처는 지도 감독 담당하며 각 지방정부는 사회서비스부의 책임자를 이 장관의 승인 하에 임명하고 사회서비스부는 독자적인 서비스 기관이기 보다는 지역사회 안에서 서비스 네트워크의 일부로서 자리 잡을 것, 셋째, 일반적인 교육 훈련을 강화하고 사회복지서비스에 대한 지속적인 연구를 촉진 할 것 등이다.

이 시봄 보고서의 권고 사항은 1970년 지방정부 사회서비스법(Local Authority Social Service Act 1970)에 의해 전면적으로 시행되기에 이른다. 이 법에 의해 특히 각 지방정부마다 사회서비스부가 설치되었는데 이와 같은 변화 과정에서 안 그래도 점증하는 욕구에 의해 발전되기 시작하던 사회복지서비스는 황금기를 맞이하였다. 또한 다음과 같이 지방정부의 역할이 강화됨에 따라 이 부처의 법적인 의무가 지속적으로 확장되었다(Hall 1976). 1969년 아동및청소년법(Children and Young Person Act 1969)에 의해 행정관(magistrate)이 담당하던, 아동을 승인된 학교에 보낼지 집에 남아있도록 할지에 대한 결정권한이 지방정부에게 부여된다. 1968년 보건서비스및공공보건법(Helath Service and Public Health Act 1968)에 의해서 지역 내 재가 서비스 제공에 대한 책임이 지방정부에 부여되었으며 1970년 만성질환및장애인법(Chronically Sick and Disabled Person Act 1970)에서는 지방정부에게 관할 지역 내에 장애인 수를 파악하고 가능한 서비스를 홍보하고 실질적인 도움을 제공할 책임을 부여하였다. 뒤이어 1973년 국가건강서비스 재조직법(National Health Service Reorganisation Act 1973)에서는 병원 내 사회복지사를 지방정부의 사회서비스부 산하로 소속을 변경하고 지역주민의 보건 및 복지향상을 위해 보건 당국과 협력할 법적 책임을 지방정부에 부여하였다.

지 방정부의 사회서비스부는 이와 같이 법적인 권한과 책임의 확장뿐만이 아니라 지역사회 내 사회복지서비스에 대한 요구 또한 폭증하는 현상을 불러 일으켰다. 이 새로운 통합적 부처로 인해 크게 서비스에 대한 접근성이 증가하자 많은 수의 잠재적 수요자들이 서비스를 요구하기 시작한 것이다(Cypher 1979). 이에 따라 이 사회서비스부의 설치에 따른 특별한 재정이나 자원 지원에 대한 계획이 없는, 지방정부 조직의 구조적 재편에 불과했음에도 결과적으로 사회복지서비스 분야에 있어 대대적인 공공재원의 증대 효과를 가져왔다(Baldock 1994).

사회복지서비스의 시장화와 중앙정부의 통제 강화기(1980년대 ~ 1997년)

1970 년대부터의 경제적 변화와 그에 따른 80년대 신우익의 등장에 따라 복지국가에 대한 압박이 심화되는 흐름에서 사회복지서비스는 예외가 아니었다. 브레턴우즈 체제의 붕괴와 1973년, 1979년 두 차례에 걸친 석유 파동은 영국에서도 예외 없이 지속적인 경제적 어려움을 초래하였다. 또한 이에 의한 저성장과 고실업, 그리고 인플레이션이 결합된 ‘스테그플레이션(stagflation)’이라는 새로운 현상으로 인해 전후 영국 정부가 채택하였던, 보편적 복지서비스와 완전고용을 중심으로 한 수요중심 전략에 기반을 둔 케인지안복지국가 모델은 더 이상 고수될 수가 없었다(Ellison & Pierson 1998). 이와 더불어 실업 증가 등으로 복지에 대한 욕구를 증가하는데 반하여 경제 침체에 따라 국가의 수입은 감소하면서 복지제도 예산에 대한 압박은 급증하였다(Pierson 1998).

노 동당-보수당 정부 간에 유지되던 케인지안 복지모델에 대한 합의가 무너지고, 이러한 배경으로 등장한 대처 수상의 신우익 정부는 복지에 있어 민간 영역의 역할을 강조하고, 개인의 권리보다는 의무를 강조하며, 사회복지서비스에 있어서도 집합적이고 기본적인 욕구보다는 잔여적인 욕구에 초점을 맞추었다. 따라서 1979년 선거 이후 복지국가의 핵심영역인 고용과 소득보장 영역에서 정부는 그에 대한 기본 책임은 개인과 가족에게 있으며 국가는 그 다음의 해결책에 불과하다는 입장을 고수 하였고(Ellison 1998), 민간 기업이나 자원봉사 단체 등 비법정기구의 역할이 크게 권장되기 시작하였다(Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990).

이 러한 배경위에 보수당 정부는 지방정부의 사회복지서비스에 있어서는 강력한 중앙통제를 추구하였다(Baldock 1994). 이러한 중앙 정부의 지방정부에 대한 통제 강화는 당시 노동당 정부가 다수를 점하던 지방정부에 있어 통제를 강화하고 관대한 복지서비스 제공을 통제하기 위한 배경 또한 자리 잡고 있었다. 1984년 등록복지시설법(Registered Homes Act 1984)를 통하여 모든 주거형 보호시설들은 정부에 등록하고 조사를 받는 것이 의무화되었으며 사회서비스 조사원(Social Service Inspectorate)이 설립되어 1985년부터 사회복지서비스 질적 관리와 감시에 적극적인 역할을 담당하였다(Adams 1996).

지 방정부 사회복지서비스 역사에서 시봄 보고서와 또 다른 한 획을 그은 그리피스(Griffiths) 보고서는 이러한 맥락 속에 자리 잡고 있다. 1986년 보수당 정부는 지역사회 복지서비스에 공공 자금이 쓰이는 방식을 검토하고 보다 효과적인 방안에 대해 로이 그리피스경(Sir Roy Griffiths) 경에게 의뢰하였다. 그리피스 경은 이 보고서를 통해서 지방 정부가 지역 내 사회복지서비스의 직접적인 공급자로서 보다는 지역사회 보호(Community Care)의 협력자로서, 지역사회 복지서비스를 가능케 하고(enabling) 설계하고 구매하고 조직하는 역할을 할 것을 권고하였다(Sullivan 1996). 결과적으로 사회복지서비스에 있어서 지방정부의 역할을 축소하고 민간 부분의 역할을 증대시킬 것을 권고한 것이다. 하지만 이 보고서를 둘러싼 논란은 좀 더 복잡한 정치적 논란을 거치게 되었다. 이 보고서가 보수당 정부의 바람대로 민간 부분이 적극적으로 참여하는 혼합복지(mixed economy of welfare)를 강력하게 권고했음에도 불구하고 여전히 지방정부에게 복지서비스에 대한 주도적인 역할을 남겨두고 이에 대한 중앙정부의 재정지원을 권고에 포함하고 있기 때문에 정부의 애초의 의도에는 배치하는 부분이 많았다(Baldock 1994). 하지만 다수를 차지했던 노동당의 지방정부들은 그동안 주거와 교육 등 기존 지방정부의 주요 정책영역에서 많은 역할을 중앙정부에 빼앗겨왔던 터라 그리피스의 권고가 지역사회 보호에서의 중요한 정책적 기능을 고수할 수 있는 측면이 있었기에 이 보고서를 지지하였다(Sullivan 1996). 결국 보수당 정부는 이 제안을 1989년 공식적으로 받아들이고 대부분의 권고들이 1990년 국가건강서비스및 지역사회보호법(NHS and Community Care Act 1990)으로 실현되었다(Sullivan 1996).

이 에 따라 민간 부분이 복지서비스의 공급자로서 부상하기 시작하였으며 복지서비스에 있어서는 ‘구매자-공급자 분리(purchaser-provider split)'의 원칙이 적용되기 시작하였다. 즉 지방정부는 서비스가 필요한 지역 주민에게 직접 서비스를 제공하기 보다는 보다 효율적이고 효과적으로 서비스를 제공하는 민간 공급자로부터 서비스를 구입하고 제공하게 된 것이다. 각 서비스는 의무 경쟁 입찰제(Compulsory Competitive Tendering, CCT)에 의해 일정기간이후에는 의무적으로 다시 경쟁 입찰에 붙여져서 서비스 공급자와 재계약을 매번 체결해야했다. 이에 따라 (지방)정부는 복지의 공급자의 역할보다는 가능자(enabler)로서의 역할이 부여되었고, 집합적인 욕구, 평등, 서비스 우선순위 집단, 계획 등에 대한 초점은 공공 예산 제한에 대한 고려로 전환되었다(Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990). 하지만 이 같은 시장화 모델의 지지자들은 공공서비스 내에 경쟁의 원리를 도입시킴으로서 서비스 이용에 있어 주민들의 선택을 가능케 하여 그들 스스로의 목소리가 효과적으로 반영될 수 있게 되었다고 주장하였다(Adams 1996). 그러나 결과적으로 1970년대 이후 급격한 확장기를 열었던 영국의 사회복지서비스는 90년 지역사회보호법으로 인하여 다른 전환점을 맞은 셈이다(Baldock 1994).

사회복지서비스 현대화와 중앙 통제의 지속적 강화기(1997년 ~ 현재)

1997 년에 제3의 길을 표방하면서 등장한 후 현재 집권 3기를 맞이하고 있는 신노동당 정부의 사회복지서비스 개혁은 ‘현대화(modernisation)'라는 현 정부의 슬로건으로 요약될 수 있다. 노동당 정부는 논란이 되었던 의무 경쟁 입찰제를 폐지하는 등 과도한 시장화 정책에는 제동을 걸었지만 서비스의 질을 향상시키고 이용자의 독립성 및 선택권을 높이기 위한 지방정부 사회복지서비스의 ‘현대화’를 위한 중앙정부의 역할은 지속적으로 강화되고 있는 추세이다.

이와 같은 신노동당 정부의 사회복지서비스 개혁 방향은 1998년에 발간된 사회복지서비스 정책 백서(White Paper)¹⁾인 ‘사회서비스 현대화: 독립 촉진, 보호 개선, 기준 향상 Modernising social services: promoting independence, improving protection, rasing standard'(DoH 1998)에 그 기초를 삼고 있다. 이 정책 백서에서는 제목에서 나타나듯이 이용자의 독립 촉진, 취약한 이용자에 대한 보호 개선, 서비스의 질적 향상을 ‘현대화’의 방향으로 삼고 다음과 같은 정책을 추진하고 있다. 우선 가능한 서비스 이용자의 독립성을 유지하는 것을 성인대상 사회복지서비스의 목표로 삼고, 이에 따라 이용자의 탈시설화를 추구함과 동시에 이용자가 서비스에 대한 선택과 결정권을 강화하도록 서비스 비용을 현금으로 지급하는 직접 지불제(Direct Payment) 등을 확대한다. 또한 사회복지서비스에 있어서 취약한 이용자 계층에 대한 보호를 강화하기 위하여 중앙의 서비스 기관 조사 범위를 모든 시설로 확대하고 서비스 질을 개선시키기 위하여 국가 서비스 기준(National Service Frameworks, NSFs) 등을 강화한다. 그리고 보건 서비스 등 주변 서비스와의 연계를 강화하고 특히 아동복지 서비스에 있어서는 교육 서비스와 연계를 강화하여 삶의 기회를 증진시킨다. 이와 같은 서비스 개선과 더불어서 자발적인 수발자(carer)에 대한 가치를 인식하고 수발자에 대한 지원 서비스를 도입한다. 이와 같은 현대화 개혁을 촉진시키기 위하여 사회복지서비스에 대한 일반 예산을 물가 인상률 이상으로 증액하고 추가적으로 사회서비스현대화 기금(Social Service Modernisation Fund)을 투여한다.

즉 종합해 보면 신노동당 정부는 과도한 시장화 정책은 배제하면서도 여전히 이용자의 선택권을 강조하면서 서비스 공급에 있어 민간의 참여를 독려하고 지방정부의 사회복지서비스에 있어서의 역할을 공급자의 역할보다는 가능자(enabler) 역할에 보다 비중을 두고 있다. 또한 중앙단위의 서비스 기준 설정과 조사 범위의 확대를 통하여 지방정부의 서비스에 대한 통제력을 강화시키고 있다. 이와 더불어 예산의 측면에 있어서도 일반 예산의 증액과 함께 특정 목적 지정형 중앙정부 교부금인 사회서비스 현대화 기금을 확대하는 방식으로 사회서비스 예산에 대한 중앙의 통제권 역시 강화하고 있는 것이 사실이다(Hill 2000). 이와 같은 현 정부의 사회복지서비스에서의 중앙-지방정부간의 관계에 대해서는 아래에서 더욱 자세하게 논의하도록 하겠다.

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1)  영국에서 특정분야의 정책 수립은 일반적으로 다음과 같은 절차와 공식적 문서를 거치게 된다. 우선 정부의 정책 시안은 정책 녹서(Green Paper)로 발간되어 의회에 제출되고 각계각층의 의견을 수렴하는 논의과정(Consultation)을 거치고, 이를 종합한 보다 확정된 정책내용이 정책 백서(White Paper)로 발간된다. 의회에 제출된 정책 백서는 의안(Bill)으로 반영되어 상정되고 의회에서 통과되면 결국 법(Act)로 제정되어 시행된다. 따라서 정부의 특정 정책 분야에 대한 전략적 방향과 내용을 밝히는 정책 녹서 및 정책 백서는 향후 정부 개혁 방향을 바라보는 중요한 기점이 된다.

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태

영 국에서는 앞서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 역사적 과정 속에서 지방정부를 중심으로 발전해 왔다. 반면 80년대 이후부터는 이에 대한 중앙정부의 통제와 규제가 높아지면서 현재에 이르고 있다. 이와 같은 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부와 지방정부간의 사무기능 분담을 알아보기 위해서 우선 중앙-지방간 사무기능 배분에 대한 일반적인 원칙을 중심으로 살펴보고 이어서 자세한 지방정부의 사회복지서비스 기능과 현황을 알아본 뒤, 대표적인 중앙 규제기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)을 중심으로 중앙차원의 서비스 규제와 통제 시스템에 대해서 자세히 논의해 보도록 하겠다.

중앙-지방 정부간 사회복지서비스 사무기능 배분 원칙

영 국의 사회복지서비스에 있어 지방 정부에 그 분명한 책임이 법적으로 부여되어 있다. 잉글랜드내 도지역 의회(county council), 통합 정부(unitary authority), 도시 구의회(metropolitan district council), 런던 자치의회(London borough)  등 150여개의  지방정부에는 1970년 지방정부 사회서비스법 이후 재가보호 서비스, 시설보호 서비스, 주간보호 서비스 등 사회복지서비스 각 분야에 대해 서비스를 조직하고 운영하여 노인, 아동, 장애인 등의 복지욕구에 대응하여 사회복지서비스를 제공할 법적 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 특히 2000년 지방정부법 이후로는 지방 정부에게 지역사회의 경제, 사회, 환경에서의 복리(Well-being)을 향상시키기 위한 정책과 서비스를 다른 법률에 구애받지 않고 자체적으로 추진할 수 있는 권한이 부여되었다(Lyons 2005). 이렇게 지방 정부에게 부여된 법적 책임은 이를 충족시킬 수 있도록 지역적 욕구가 반영된 예산을 중앙에 요청할 수 있는 근거가 되기도 하며 반면 충분히 그 의무를 이행하지 못했을 시 최악의 경우에는 주민이나 중앙정부에 의해 법정을 통해 의무이행이 강제될 수 있는 근거가 되기도 한다(Hill 2000).

또 한 이러한 지방 정부 관련법들에 의해 각 지방정부는 복지서비스에 대한 의무를 이행하기 위한 다음의 요건을 갖추어야 한다(Hill 2000). 즉 1970년 이후 각 지방의회는 지역 내 사회복지서비스를 총괄하기 위한 독자적인 사회서비스부(Social service department)를 두어야 하며 또한 이를 총괄할 관리자(director)와 위원회(committee)를 설치하도록 되어있다. 이 관리자는 사회복지서비스에 관한 행정적 책임자이며 지방의회에서 임명이 된다. 최근 자체 결정에 따라 따로 단체장을 선출하는 일부 지방정부를 제외하고 중앙정부와 마찬가지로 의원내각제 형태로 운영되는 대부분의 지방정부에서는 사회복지서비스를 위한 위원회는 지방의회 내 각 정당의 의석배분 비율에 따라 구성되며 다수당이 당 위원회의 의장을 맡는다. 이 위원장은 지역 내 사회복지서비스에 대한 정치적 책임자가 된다. 법적으로 부여된 사회복지서비스 제공의 책임에 따라 위원회는 사회복지서비스에 대한 결정권을 가지고 있으며 관리자는 이 결정을 위한 조언을 제공하고 결정된 사항을 시행하는 역할을 수행하며 자신이 제공한 조언에 대해서만 책임을 진다.

이 와 같은 사회복지서비스에 대한 지방정부의 주도적 책임과 역할은 앞서 살펴본 역사적 과정 속에서 많은 변화를 겪었다. 재가복지서비스의 경우 1993년까지 대부분 지방정부가 직접 서비스를 제공하였으나 2002-2003년 현재 64%의 서비스가 민간 부분에서 제공되며 이들의 대부분은 민간 기업이다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 시설보호의 경우 <그림 1>에서 보여 지는 것과 같이 최근 들어 전체 주거형 복지 시설에서 민간 시설 비중이 급격하게 늘어나고 있으며 전체 시설에서 그 절반을 훌쩍 넘기고 있다. 현재 잉글랜드 지역 내 2만 5천여 민간 서비스 공급자들이 백만여 명의 인력을 보유하고 사회복지서비스를 제공하고 있지만, 이러한 민간에서 제공되는 사회복지 서비스 역시 지방정부에 의해 구매되어 주민에게 제공되는 것으로 여전히 지방의회는 지역적으로 사회복지서비스를 계획하고 그 재정에 대해, 공급하는 서비스 질에 대한 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).

중 앙정부에서는 지방정부의 사회복지서비스의 일상적 운영에 관여하지 않지만 담당 부처를 통해 전반적으로 지도감독하고 국가 전체적인 사회복지서비스에 대한 전략적 역할을 담당하며 또한 독립 중앙 기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI) 등을 통해 모든 사회복지서비스 기관을 서비스 기준을 관리하는 역할을 담당하고 있다. 먼저 중앙 정부에서 사회복지서비스 주무부처인 보건부의 역할부터 살펴보면 보건부는 사회복지서비스에 대한 전략적 책임을 지고 있어 국가적 사회복지서비스 정책에 필요한 법률적 작업을 담당한다(Hill 2000). 이에 따라 잉글랜드 지역 내 지방정부의 사회복지서비스 시스템은 보건부 장관의 책임의 일부이며 이와 같이 보건의료와 사회복지서비스를 하나의 장관아래 통합시킨 것은 중앙정부가 직접 운영하는 국가건강서비스와 지방정부아래 운영되는 사회복지서비스를 통합적으로 관리하기 위한 것이다. 이는 또한 사회복지서비스가 국가건강서비스의 장기요양치료로부터 떨어져 나와 시작된 역사적 배경을 반영하기도 한다. 사회복지서비스는 보건부 장관아래 관리되는 총 예산의 20%를 차지하며, 보건부내에서 사회보호그룹(Social Care Group) 산하로 사회복지사와 일반 행정직으로 구성된 사회보호정책부(Social Care Policy)에서 그 정책을 담당하고 있다(Hill 2000).

<그림 1)> 시설 종류별 지방정부 지원시설 추이

자료: 보건부(Department of Health), SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)에서 재인용

이 외에 중앙정부 차원에서는 독립기관인 사회보호 조사위원회를 통해 지방정부와 민간기관이 제공하는 모든 사회복지서비스에 대한 개별적인 조사와 규제 시행하고 있다. 모든 사회복지서비스 제공기관은 국가 최소 기준(National Minimum Standards, NMS)를 충족시키는 조건하에서 이 위원회에 등록을 해야 하며 정기적인 조사를 통해 제재, 또는 완화된 자율권을 부여받을 수 있다. 이 위원회는 개별 서비스 기관 뿐 아니라 지방정부에 대해서도 별도의 조사를 실시하며 사회복지서비스에 대한 고충사항도 접수하여 처리한다. 이에 대한 자세한 사항은 아래에서 먼저 지방정부의 사회복지서비스 현황을 살펴본 후 자세히 논의하도록 하겠다.

지방 정부의 사회복지 서비스 기능과 현황²⁾

지방정부 사회복지 인력현황:

보 건부 통계에 의하면 1998년 현재 잉글랜드 전국 150개 지방정부에서 총 223,500명의 인력이 지방정부에서 사회복지서비스 분야에서 일하고 있으며(평균 지방정부당 1,490명이 종사) 그중 9%가 전략적, 정책적 업무를, 50%가 현장 사무실에서 일하고 있고, 28%가 시설보호 업무에 14%가 주간 보호시설 업무에 종사하고 있다(Hill 2000). 그 중 사회복지사의 서비스 종류별 배치 현황을 보면 <표 1>과 같다. 이 같은 수치들은 전일제로 환산된 수치이며, 실제로는 사회복지 종사인력 중 절반에 가까운 인력이(44%)가 시간제로 종사하고 있다(Hill 2000). 민간 부분에서는 사회복지서비스에서 종사하는 인원은 2002년 현재 약 67만 여명에 달하며, 이들은 약 2만 5천여 기관에서 일하고 있다. 종사 기관과 관계없이 잉글랜드 전역에서 일하는 사회복지사는 총 8만여 명에 달하고 그 절반이 일선 현장업무에 종사하고 있다.

자료: 보건부, Hill (2000, p. 176에서 재인용)

아동복지서비스:

지 방의회는 지역내 아동의 복지에 대한 광범위한 책임을 지며 이에 따라 장애아동에 대한 서비스, 특수기숙학교(Residential special school), 학대 아동에 대한 아동보호서비스(Child protection service), 보호 아동에 대한 양육 서비스 등을 제공하고 있다. 장애아동을 위한 재가서비스에서는 보다 많은 부모들에게 직접 지불제(Direct Payment)를 통하여 직접 자신의 자녀를 위한 서비스를 구매할 수 있도록 하고 있다. 최근에는 전문 정신 보건서비스가 확대되고 통합 서비스팀에 의해 서비스 제공 대기기간을 축소하면서 서비스는 더욱 유연화 되는 등 큰 발전을 이루고 있다. 추가적인 특별한 지원과 다른 아동과의 분리교육이 필요한, 독서 장애(dyslexia), 자폐증(.autism), 또는 학습 장애(learning disability)나 주요 감성적, 심리적 문제를 가지고 있는 아동들에게는 특수 기숙학교로 의뢰된다.

아 동 보호서비스는 방기나 신체적, 감정적, 성적 학대 등의 피해를 당하여 특별한 보호조치의 필요성이 있는 아동은 아동보호등록(Child protection register)를 거쳐 아동보호계획(child protection plan)에 의한 서비스가 제공된다. 이 서비스 계획에 의해 추가적인 학대로부터 아동을 보호하고 이후 지속적인 건강과 발달을 촉진시키기 위해 어떻게 사회복지사, 의사, 교사, 건강 방문자(Health Visitor), 학교 간호사, 경찰 등이 협력하여 가족을 지원할 수 있을 것인가가 결정된다. 2002년 3월 현재 잉글랜드 전국에 총 25,700여명의 아동과 청소년이 아동보호등록이 되어 이 서비스를 제공받고 있다.

지방정부가 부모의 책임을 부여받아 돌보는 아동을 보호아동(Looked after children)이라고 하는데 이 개념은 최근 부모가 없는 아동에서 부모가 있지만 도움이 필요하여 시설보호가 제공되는 아동으로까지 확대 되었다.³⁾ 따라서 이에는 아동 학대 등으로 인해 법정을 통해 부모로부터 지방 정부가 양육 책임(parental responsibility)를 넘겨받아 보호하는 경우를 포함한다. 2003년 3월 현재 잉글랜드 지역에 총 6만 8백여 명의 보호아동이 있으며 이는 총 18세 미만 아동의 0.55%에 해당한다. 그리고 보호아동의 64%가 법정의 보호명령(care order)에 의해 지방정부에 의뢰된 경우에 해당된다. 이런 보호아동에 대한 양육 형태로는 양육 가정(foster carer)과 함께 거주하는 것이 최우선적으로 고려된다. <그림 2>에서 볼 수 있는 것처럼 양육 가정에 의한 보호를 꾸준히 늘리면서 시설 거주 아동을 줄이는 노력이 계속되어 왔으며 이에 따라 2003년 현재 68%의 보호아동이 양육 가정에 거주하며 시설에 거주하는 아동은 13%에 그치고 있다. 2003년 현재 아동의 집(Children's home), 호스텔, 특수 기숙학교 등 기숙 시설에 거주하는 아동 수는 8,760여명이다. 이와 같은 보호 아동의 탈보호 시기는 만 16세이었으나 최근 그 시기가 늦어져 2002년 현재 31%의 아동만이 만 16세에 탈보호하고 있다.

<그림 2)> 보호 형태에 따른 보호 아동 수 추이

자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 19)에서 재인용

노인복지서비스:

지 방의회는 노인을 대상으로 한 복지서비스에 있어서도 광범위한 책임을 지고 있으며 이에 따라 다양한 서비스를 제공하고 있다. 노인복지서비스에 있어 가장 우선순위는 되도록 집에서 독립적으로 생활 할 수 있도록 하는 것으로 이에 따라 재가복지서비스가 크게 강화되고 있다. 이로 인하여 최근 재가복지 대상자가 꾸준히 증가하여 2002-2003년도에 주당 총 10시간 이상, 6회 이상 방문 서비스에 해당하는 집중적인 재가보호 대상자가 5% 가량 증가하였다<그림3>. 이러한 재가 서비스를 통해서는 장보기, 청소 등 집안일 돕기, 교통 보조 등을 포함하여 세수 및 목욕, 옷 갈아입히기, 식사준비, 잠자리 들기 등 거동이 불편한 노인도 독립적인 삶을 유지할 수 있도록 광범위한 서비스가 제공되고 있다. 그 반면 시설 보호 내 노인 수는 비약적으로 감소하여 2001-2002년과 2002-2003년도 사이에만 노인 1만 명당 시설보호 대상 노인수가 109명에서 101명으로 감소하였다. 2003년 10월 현재 잉글랜드 지역에는 총 12,994개소의 요양시설(Care home)이 있으며 총 371,238명의 수용능력을 갖추고 있다.

<그림 3)> 집중 재가복지서비스 대상자^* 수 증가 추이

(단위: 만 65세 이상인구 천 명당)

* 주당 총 10시간 이상 6회 이상 재가 방문 서비스
자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 24)에서 재인용

또 한 최근에도 지속적으로 노인의 독립적인 삶을 지원하기 위한 새로운 서비스 개별과 전달체계 혁신이 이루어지고 있다. 병원에서 퇴원하는 노인들이 불필요하게 병원에 재입원하는 경우를 막고 퇴원 후 자신감을 회복하고 이동성을 비롯한 일상생활 능력을 회복할 수 있도록 하는 퇴원매개 서비스(intermediate care)가 시범사업을 실시되고 있다. 이는 보건의료 서비스와 사회복지서비스간의 협력 사업의 가장 큰 성과 중 하나로 꼽히고 있으며 시범 사업 지역에서 매우 욕구가 높은 것으로 나타나고 있다. 이와 더불어 2004년 4월부터 다른 기관간의 노인복지서비스에 있어서 중복과 비효율성을 피하고 이용자의 접근성을 높이기 위해 지방정부에서 다른 기관의 인력이 함께 참여하는 단일 실사(single assessment)가 시행 중에 있다.

하 지만 재가 복지의 경우 인력 모집에 어려움이 있어 재가 방문자(home carer)가 자주 바뀌고 서비스가 불규칙적인 문제가 나타나고 있으며 시설 보호에 있어서도 지역 간 시설 분포의 불균형으로 인해 일부 지역에서는 부족현상을 겪고 있다. 또한 2002-2003년 조사에서 서비스 신청에 의해서 욕구 실사를 받은 이후 서비스가 개시되는데 29%가 6주 이상 소요되는 등 대기기간이 여전히 긴 문제가 상존하고 있다. 또한 오직 절반가량의 사회복지서비스 이용자만이 제때에 재평가를 받는 등 관리체계상 문제가 상존하고 있으며 이용자의 선택권을 보장하는 직접 지불제의 경우 여전히 극히 일부 노인만이 혜택을 보고 있는 현실이다.

장애인 복지서비스:

장 애인 복지 서비스는 특히 지방정부와 보건의료서비스인 국가건강서비스(NHS)와의 협력이 강조되고 있는 부분이며 국가건강서비스는 주로 치료적 부분에, 지방정부는 주로 재가서비스 또는 시설보호를 제공하는 역할을 담당하고 있다. 정신보건서비스의 경우 지역 내 국가건강서비스 기관인 정신보건 트러스트(Mental Health Trust, 정신보건치료기관), 기초건강보호 트러스트(Primary Care Trust, 지역별 보건의료서비스 및 정책 총괄기관)와 지방정부가 합동팀을 구성하여 서비스를 제공하는 경우가 증가하고 있다. 2003년 가을 현재 61%의 지방정부에서 이와 같은 공식적인 협정을 국가건강서비스 조직과 체결하여 서비스를 제공하고 있다. 학습 장애인 대상 서비스의 경우는 69%의 지방정부가 국가건강서비스와의 공식적인 협력관계 아래 서비스를 제공하고 있으며 지방정부는 이 같은 협력 속에서 장기입원을 방지하고 집에서 보다 독립적인 생활을 꾸려갈 수 있도록 서비스를 제공하고 있다. 신체장애인 및 감각 장애인을 위한 서비스는 보건의료서비스간의 협력이 취약한 것으로 나타나고 있는데 신체장애인 대상 서비스에 있어서는 16%, 감각 장애인 대상 서비스에 있어서는 오직 9%만이 국가건강서비스 조직과 공식적인 협력 관계 하에 서비스를 제공하고 있다.

지 방정부는 장애인이 되도록 집에서 독립적인 생활을 할 수 있도록 다양한 재가 서비스를 제공하고 있는데 노인복지서비스와 유사한, 재가 방문자(home carer)에 의한 다양한 생활 보조 서비스와 함께 장애 보조기구를 제공하고, 필요한 장애보조 설비를 집에 설치해 주는 등의 서비스를 제공하고 있다. 이와 같은 독립적 생활에 대한 중요성이 강조되면서 2002-2003년 동안만 약 1,100여개의 보호시설이 자발적으로 보호시설 등록을 취소하고 다양한 재가 서비스 기관으로 변경하였으며 잉글랜드 지역에는 정부, 민간 기업, 자원봉사 단체 등을 모두 합하여 총 3200여개의 장애인 재가 서비스 기관이 운영되고 있다. 장애인 보호 시설의 현황은 <그림 4>와 같다.

<그림 4)> 청장년 장애인 시설보호 현황

자료: 보건부 SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 39)에서 재인용

수발자(carer)에 대한 지원:

신 노동당 정부에서는 가족, 친지, 친구들을 자발적으로 돌보는 수발자(carer)에 대한 가치를 새롭게 인식하면서 지방정부에서 이들에 대한 직접적인 서비스가 지속적으로 확장되고 있다. 영국 내에서 10명 중 1명이 이러한 수발자에 해당하며 2001년 센서스 자료에 의하면 잉글랜드와 웨일즈 지역에 총 520만 명의 수발자가 있으며 그중 20%(약 백만 명)이 주당 50시간 이상 수발을 제공하고 있다. 정부는 이에 따라 1995년 지방정부로 하여금 수발자가 자신의 권리로 자신의 욕구에 대해 별도로 실사를 제공하도록 하였으며, 2000년 수발자와 장애아동법(Carer and Disabled Chilren Act 2000)에 의해 2001년 4월부터 지방정부가 수발자를 위한 직접적인 서비스를 제공할 수 있도록 하였다. 이를 통하여 독자적인 욕구 실사를 받은 수발자가 점차 증가하여 2001-2002년에는 수발자의 21%, 2002-2003년도에는 전체 수발자의 26%가 욕구 실사를 받았다. 중앙정부는 수발자의 40%가 실사를 받는 것을 목표로 지방정부를 독려하고 있으나 2003년 현재 전체 150개의 지방정부 중 32개 지방정부만이 이 목표를 달성 하였다.

또 한 정부는 지방정부가 수발자를 위한 보다 유연하고 혁신적인 휴식 서비스(respite care) 개발을 촉진하기 위하여 수발자 교부금(Carer's Grant)을 1999년부터 지급하고 있으며 지방정부는 자체 계획에 의해 수발자 가사노동에 대한 실질적인 지원, 교통이나 특수시설에 대한 지원, 여가 시설에 대한 지원 등을 제공하고 있다. 2002-2003년에 총 8천 5백만 파운드(약 1천 5백억원)이 수발자 교부금으로 지방정부에 지원되었으며 17만 5천여 명의 수발자들이 이 교부금에 의한 지방정부의 서비스를 제공 받았다. 일부 지방정부에서는 이 교부금을 통해 지역 내 원스탑 수발자 지원센터(one-stop carer’s centre)를 개원하고, 밤중이나 주말 등에 상주 보호를 제공하여 수발자가 충분한 휴식을 취할 수 있는 보호관리팀을 운영하거나, 수발자의 직장 복귀를 돕기 위한 직업 훈련을 제공하는 등 보다 혁신적인 서비스를 개발하고 있다.

사회보호 조사위원회와 사회복지서비스 규제

중 앙 독립기관으로서 지방정부를 비롯한 공공과, 민간의 모든 사회서비스의 조사와 규제를 담당하는, 중앙 독립기관인 사회보호 조사위원회(CSCI)는 2000년 보호기준법(Care Standard Act 2000)과 2003년 보건및사회보호(지역사회보건및기준)법 (Health and Social Care (Community Health and Standards) Act 2003)에 근거하여 설립되었다(DH 2003a; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 사회복지서비스 분야에서의 경험과 전문성을 갖춘 인사 7명으로 구성된 이 위원회는(CSCI 2006b) 의회와 장관에게 조사 결과를 보고하고, 인터넷 등을 통해 공공에게 공개한다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 이 위원회는 보건부에서 법적으로 설정하는 국가 최소 기준(National Minimum Standard, NMS)을 규제활동에 반영해야 하는 법적 의무를 가지고 있다(DH 2003a; 2003b).

이 위원회는 2004년 4월에 다음과 같이 사회복지서비스 규제에 있어 각기 다른 기능과 역할을 가지고 있는  3개의 기관과 활동을 통합하여 설립되었다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 1985년에 보건부 산하로 설립된 사회서비스 조사원(Social Service Inspectorate, SSI)은 사회복지 서비스와 관련된 전문적 조언을 중앙정부에 제공하고 지방정부 및 민간 기관의 효율적인 사회복지서비스 제공을 지원하며 지방정부의 법적 의무 수행을 평가하고 중앙정부의 정책 시행을 모니터하는 역할을 담당하였었다. 이 조사원과 감사위원회의 합동조사(Joint Review)는 1996년부터 시행된 것으로 각 지방 사회복지서비스에 대한 조사를 진행하였었고, 국가 보호 기준 위원회 (National Care Standards Commission, NCSC)는 2002년 설립되어 230여개의 지방정부와 보건당국 산하의 조사단(inspection unit)을 대체하고 민간 사회서비스 기관들에 대한 조사와 감독 기능을 담당 하였었다. 사회보호 조사위원회는 이처럼 분리되어 있는 사회복지서비스 규제 기능을 통합함과 동시에 서비스의 개선을 위한 더 강력한 권한과 책임을 부여 받았다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).

이 위원회의 활동은 크게 사회복지서비스의 공급과 운영 등에 대해 전반적인 책임을 지니고 있는 각 지방의회의 사회복지서비스에 대한 평가와 공공 및 민간의 각 개별 사회복지서비스 시설 및 기관에 대한 조사로 나누어 볼 수 있다. 각각에 대한 자세한 활동에 대한 내용을 차례로 살펴보도록 하겠다.⁴⁾

지방의회 사회복지서비스 평가 및 규제 활동:

사 회보호 조사위원회는 지방정부의 사회복지서비스에 대해서 매년 정기적으로 평가하고 성인대상 서비스의 경우 이를 별점(star rating)화 하여 0점부터 3점까지 부과한다. 이 평가는 수행 평가 기준(Performance assessment framework, PAF)등  관계 기관의 참여에 의해 만들어 지고 정부의 승인을 받은 다양한 지표에 근거하여 진행된다. 평가 활동은 지방정부 방문조사, 지방정부가 직접 제공하는 사회복지서비스에 대한 조사, 지방정부가 제공하는 통계자료, 지방정부 자체 사회복지서비스 계획과 성과간의 비교 등을 통해 이루어지며, 별점은 훌륭함(3점), 우수함(2점), 적합함(1점), 부적합함(0점) 단위로 구분된다.

최 고 평점인 3점을 부여받은 지방정부는 중앙정부의 교부금을 보다 유연하게 사용할 수 있고, 조사나 모니터 대상 분야가 축소되며, 사회복지서비스 관련 계획이나 정보 제출 의무가 완화 되는 등 사회복지서비스 운영에 있어 자체적인 권한과 자율성이 증대되는 혜택을 부여 받는다. 그 반면 부적합판정(0점)을 받은 지방정부의 경우 이에 대한 개선을 위한 추가적인 지원이 주어지기도 하지만 자체 서비스 운영에 있어 자료에 대한 요청 범위와 횟수가 늘어나고 모니터 범위도 확장되는 등 자체적인 자율권이 축소된다. 특히 다년간 개선이 이루어지지 않은 지방정부의 경우 위원회가 직접 운영에 개입하여 공동으로 개선 작업을 진행하게 된다. 이러한 평가에 따른 개입에 따라 점차 부적합 판정을 받는 지방정부가 줄어들어 <그림 5>에서 볼 수 있는 것처럼 2002년에 4개에 이르던 현재 부적합 판정을 받은 지방의회는 2006년 하나도 없으며 최고의 평점을 받은 지방의회는 2002년 15개(10%)에서 2006년 44개(29%)로 늘어났다.

<그림 5)> 지방의회 사회복지서비스 평가 별점 분포 추이

자료: CSCI (2006c, p. 9)

이 러한 지방의회 서비스 평가는 다양한 기준을 통해 이루어지는데 그 가장 대표적인 것이 수행평가기준(Performance assessment framework, PAF)이다. 이것은 지방정부의 사회복지서비스를 평가하는 각종 수행지표((Performance indicator, PI)를 모아놓은 것을 2004-2005년 현재 아동과 가족과 관련된 19개의 지표와 성인과 노인과 관련된 26개의 지표, 그리고 나머지는 운영과 자원에 관한 부분으로 총 46가지 지표로 구성되어 있다. 각 부분 지표는 국가의 우선순위와 전략적 목표, 비용과 효율성, 서비스 전달체계의 효과성과 성과, 이용자와 수발자에 대한 서비스의 질, 공평한 접근성 등 5개 측면을 고려하여 설계 되어 있다.

이 수행지표는 사회보호 조사위원회가 개발을 책임지고 있으며 이에 따라 조사위원회는 보건부, 보건의료위원회(Health Care Commission, 의료기관 규제기구), 교육기술부(Department for Education and Skills, DfES), 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Office for Standards in Education, Children Services and Skills, Ofsted, 교육기관 규제기구) 등과 사회서비스 관리자 협회(Association of Directors of Social Services, ADSS, 지방정부 사회복지서비스 관리자 대표조직), 지방정부협회(Local Government Association, LGA)와 협력하여 이 들 기관이 함께 참여하는 평가 그룹을 통해 지표를 선정한다. 이에 의한 결과는 보건부와 교육기술부 정책차관의 승인을 받아 사용된다. 이렇게 개발된 수행평가기준은 평가와 평점의 기준이 되지만 지방정부에 있어서는 어떻게 서비스를 개발하고 발전시킬 것인가에 대한 지침을 제공하기도 한다.

이 와 같은 사회보호 조사위원회의 조사 및 평가활동에서 아동복지서비스 부분은 교육기관 규제기구인 교육, 아동서비스, 기술 표준원과 합동으로 이루어지는데 이에 따라 각 지방정부에 아동 사회보호 평점(Children’s social care grade)을 부과한다. 하지만 점차 이 부분에 대한 기능은 아동 서비스와 교육 서비스간의 통합이 보다 강조되면서 교육, 아동서비스, 기술 표준원으로 이관되고 있는 추세이다.

사회복지 서비스 제공자 등록, 평가 및 규제 활동:

개 별 수발 및 간호 서비스를 제공하는 보호 시설, 성인 보호 시설, 아동 보호 시설, 주거형 가족 센터, 자원 입양 기관, 재가 복지 기관, 독립 양육 기관, 간호 기관, 입양 지원 기관 등에 해당하는 모든 사회복지서비스 기관은 일정한 요건을 갖추어 사회보호 조사위원회에 등록을 해야 하며 등록 없이 이와 같은 서비스를 운영하는 것은 불법화 되어있다. 이러한 등록과정을 통해 각 기관과 시설은 정부가 설정한 적합한 기준을 준수하며 규제에 맞추어 운영할 것을 약속하게 되며 이에 따라 사회보호 조사위원회의 조사 대상이 된다. 이 등록을 위해서는 시설, 인력, 제공 서비스, 시설 규모, 운영자 신분과 경력, 자격증, 범죄기록, 의료 진단 정보, 재정 상태, 운영 계획 등과 함께 전문가의 추천서를 제출하여야 하며, 위원회는 이렇게 제출된 서류를 검증하고 추천한 전문가를 인터뷰 하는 등의 조사를 거쳐 허가를 부여하거나 개선할 점이 있을 경우 이를 전제로 한 조건부 허가를 내어준다. 주거형 시설을 운영할 경우에는 허가내용에 서비스 대상과 연령 수용 규모에 대한 제한이 명시된다.

이 상의 절차에 따라 등록된 합법적인 사회서비스 제공자는 사회보호 조사위원회의 정기적인 조사를 받게 되고 그 결과는 인터넷 등에 공개되어 지역 내 이용자가 시설이나 서비스를 선택할 시 고려할 수 있다. 이 조사와 평가 과정은 2006-2007년도 현재 ‘더 나은 삶을 위한 조사 Inspecting for better lives' 에 따라 또 한 번 큰 변화를 겪고 있다. 이 변화에 따라 서비스 제공 기관은 과거에 일괄적으로 연간 2회 조사를 받았었으나, 새롭게는 최소 3년간 1회 이상으로 크게 완화되고 대신 조사위원회가 필요하다고 판단되면 언제든지 수시로 조사를 할 수 있도록 하였다. 이는 평가 결과가 안 좋은 기관의 경우 훨씬 잦은 조사와 관리를 받게 됨을, 그리고 매우 우수한 기관의 경우 상대적으로 훨씬 적은 조사와 규제를 받게 됨을 뜻한다.

이 러한 각 기관별 조사 간격은 2006년 4월에서 2007년 6월까지 전 기관을 대상으로 이루어지는 핵심 조사(key inspection)의 결과에 따라 결정된다. 하지만 향후 모든 기관이 매년 이 핵심조사를 받지 않는다 하더라도 위원회는 매년 모든 기관에 대해 제출된 자료를 정기적으로 검토한다. 이러한 정기적인 핵심조사 이외에 수시 조사(Random inspection)가 있는데, 이는 특정 기관을 대상으로 불만 접수 처리에 대한 확인이나 이전 조사 때 지적된 사안에 대한 개선 사항을 점검하기 위해서, 또는 특별한 이유 없이 사전 통보를 하지 않고 이루어지는 조사를 말한다. 따라서 이 수시 조사를 통해 핵심 조사의 서비스 평가 결과와 관계없이 어느 기관이나 조사 대상이 될 수 있다. 또한 매년 국가적 이슈나 지역적 이유에 따라 약물 관리, 영양 공급 등 특정 분야에 대한 조사를 벌이는 주제 조사(Thematic inspection)가 있다. 수시 조사와 마찬가지로 이러한 주제 조사의 결과는 정부에 보고되며, 또한 인터넷 등을 통해 대중에게 공개되어 사용자는 선택시 이를 자료로 참고 자료로 활용할 수 있다.

이 러한 위원회의 조사활동과는 별도로 모든 등록 기관이 제시된 기준에 의해 자체적으로 평가해 보고하는 연간 질적 보증 실사(Annual quality assurance assessment, AQAA)가 있다. 이는 예전에 정기 조사 이전에 제출하는 사전조사 질문지(pre-inspection questionnaire)대체 하는 것으로 연간 데이터 및 정보 부분과 질적 보장 실사 부분으로 이루어졌다. 이 실사에는 기관 기본 정보와 서비스 이용 통계, 인력 현황, 운영 현황 등과 더불어 서비스의 성과, 이용자의 의견, 개선할 부분, 개선 계획, 이전 위원회 권고에 대한 조치 결과 등이 포함된다.

위 원회는 위와 같은 조사 결과를 종합하여 각 기관 별로 훌륭함(excellent), 우수함(good), 적합함(adequate), 열악함(poor)으로 단순화된 평점을 부여한다. 이 평점은 인터넷 등 대중에게 공개되어 이용자가 보다 쉽게 각 기관의 평가 내용에 대하여 판단할 수 있게 되었다. 또한 이에 따라 위원회는 법적 행동(enforcement action)을 취할 수 있는데 새로운 평점제도에 따른 보다 자세한 조치 사항은 2007년 중반기에 확정되어 발표될 예정이다.

이 와 같은 위원회의 조사와 규제 활동은 가장 기본적으로 2000년 보호기준법에 따라 보건부에서 설정하는 국가최소기준(Natinoal Minimum Standards)에 의해 이루어지며 모든 기관은 이 기준을 의무적으로 준수해야 하며 사회보호 조사위원회는 이 기준을 의무적으로 조사와 규제 활동에 고려해야 한다(DH 2003a). 이 국가 최소 기준은 각 대상자별 보호시설, 재가 복지, 간호 기관, 아동 보호시설, 입양, 입양 지원 기관, 주거형 가족 센터, 양육 서비스, 민간 양육, 기숙학교, 기숙 특수학교, 고등 교육기관 기숙사 등에 대하여 각각 설정되어 있다.

국 가최소기준의 실례로 노인복지시설에 대한 국가최소기준(DH 2003a)을 살펴보면 총 7개 부분으로 이루어져 있는데 이는 각각 시설에 대한 정보, 접근성, 욕구 실사, 시험 거주 등에 대한 시설의 선택 부분; 프라이버시와 존중, 서비스 계획, 보건의료, 약물 등에 대한 보건 및 개별 보호 부분; 식사, 사회적 접촉 및 활동, 지역사회와의 접촉, 자율성과 선택 등에 대한 일상생활 및 사회활동 부분; 고충처리 절차, 권리, 보호 장치 등에 대한 고충처리 및 보호 부분; 시설 공유, 세탁, 시설, 개별 주거 공간, 가구, 난방, 조명, 위생 등에 대한 환경 부분; 업무 종사자의 자격, 모집과정, 훈련 등에 관한 인력 부분; 일상 운영, 윤리, 질적 보장, 인력 지도, 기록 관리, 안전 지침 등을 포함한 운영 및 행정 부분으로 구성되어 있다.

또 한 노인, 장애인, 아동, 수발자 등을 위한 재가복지(domiciliary care)의 국가최소기준(DH 2003b)의 경우 식사, 목욕, 대소변 등 신체 기능에 대한 보조, 지도, 감정 심리적 지지 등의 서비스를 모두 포함 하며 이에 대한 기준은 총 5개 부분으로 이루어져있다. 이는 각각 정보, 욕구 실사, 욕구 충족, 접근성, 비밀 보장 등에 관한 이용자 중심 서비스 부분; 서비스 계획, 프라이버시 및 존중, 이용자의 자율성 및 독립성, 약물 및 보건관련 서비스 등에 관한 개별 서비스 부분; 안전 지침, 위기 관리, 재정 관리, 가내 안전, 가내 기록 관리 등에 관한 보호(protection) 부분; 모집및 선별, 훈련, 자격, 지도(supervison) 등에 관한 관리자 및 종사자 부분; 운영 및 계획, 재정 절차, 기록 관리, 정책 및 절차, 고충 처리, 질적 보장 등에 관한 조직 및 사업 운영 부분으로 구성되어 있다.

이 러한 국가최소기준은 다음과 같은 공통된 원칙아래 설정되어있다. 서비스 이용자 중심, 목적 적합성, 서비스의 포괄성, 실사된 욕구의 충족, 서비스의 질적 향상, 양질의 인력 제공 등이 그것이다(DH 2003a; 2003b). 이와 같은 원칙아래 설정된 최소기준들은 서술식으로 제시되어 있으나 위원회의 조사 결과에 따라 수량적으로 평가 할 수 있다(DH 2003a; 2003b).

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 사회복지 재정분담 현황

영 국의 중앙-지방정부간 사회복지 서비스 재정분담은 전반적인 중앙 지방간 예산 배분 시스템의 일부로서 이루어지고 있다. 지방 정부는 예산에서 지방의회세(Council Tax)와 사업세(Business rage)이라고도 불리는 비거주 건물세(Non-domestic rate) 등 자체 수입은 평균 40% 정도를 차지하고 나머지는 정부의 각종 교부금(Grant)로 이루어져 있다. 중앙정부는 지방정부의 수요 요소를 고려하여 교부금을 배분하는데 최근에는 사용처가 제한되어 있는 지정교부금이 늘어나 지방정부의 자율성이 점차 줄어들고 있는 추세이다. 이와 같은 영국의 지방정부의 재정 구조에 관한 현황을 사회복지서비스를 중심으로 살펴본 후 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부 자율성과 중앙 통제의 경향에 대해서 논의해 보도록 하겠다.

지방정부 재정 구조와 사회복지 서비스 재정 현황

지 방정부 재정의 수입 구성은 지방정부가 자체적으로 부과하는 지방의회세(Council Tax), 지방정부가 걷어 중앙으로 모은 후 재 배분되는, 산업세라고도 불리는 국가 비거주 건물세(National non-domestic rate 또는 Business rate), 그리고 중앙정부에서 배분되는 세입 지원 교부금(Revenue Support Grant), 그리고 지방의회 공급 주택 임대료, 사회복지서비스 사용료 등에 의한 이용료 수입, 기타 중앙 정부 교부금 등으로 이루어져 있다. 지방의회세는 거주하는 건물 가치에 따라 부여된 등급별로 부과되며 거주하는 성인 수 역시 고려되어 책정된다. 지역별로 부과액이 다를 수 있지만 중앙정부에 의해 범위 제한이 있다. 국가 비거주 건물세는 지역 내 상업적 목적을 가진 건물의 가치(임대료)에 따라 부과된다. 이와 같은 지방정부의 수입 비중은 <그림 6>과 같으며 지방 정부의 자체 수입에 해당되는 비중은 이용료 수입을 포함하여 약 40%에 불과하다.

나 머지 재정을 채우는 중앙정부의 교부금은 자원 균등화(Resource equalisation) 정책에 의하여 지방정부의 각종 수요관련 요소를 고려한 복잡한 수학적 공식인 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 결정된다. 이 공식은 지방정부의 거주 인구수를 비롯하여, 교통량, 여성고용비, 보호 대상자 수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표를 정밀하게 반영하여 교육, 사회복지서비스, 치안, 소방, 도로 유지관리, 환경보호와 문화서비스, 자산관리 및 재무 등 7개의 영역으로 구분하여 산출된다. 각 지방정부별로 산출된 예산에 따라 그 차액이 교부금으로 주어지는데 영역별로 산출된 예산은 하나의 지침의 역할을 하지만 이에 따를 법적 강제력은 없다. 실제 지방정부의 업무 분야별 재정 지출 비중은 <그림 7>과 같다.

<그림 6)> 지방정부의 수입구성

자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)

지 방정부의 설비(Capital) 비용은 차용에 의해서 조달되는데 이 역시 중앙정부에 의해 일정하게 통제된다(Hill 2000). 지방정부 차용에 대한 중앙정부의 규제 수단으로는 각 기방정부에 대해 연간 설비 지침(annual capital guideline)과 함께 총 차용규모에 대한 포괄적 제한이 있는 ‘기본 신용 인가(basic credit approvals)’ 형태와 특정 목적을 위한 사업에 요구되는 ‘보충적 신용 인가(supplementary credit approvals)’ 형태가 있는데 최근에는 보다 유연하게 사용할 수 있는 전자의 방법이 더 강조되고 있으나 여전히 양자가 결합된 규제가 시행되고 있다.

중 앙정부의 지방정부 재정 통제의 근거가 되는 지방정부의 재정적 부담 정도는 지출 평가(Spending Review)를 통해 측정되며 이는 지역 의원과 정부의 정책 차관(minister)간에 중앙 지방 파트너십(Central-Local Partnership)에 의해 이루어지는 회의나 조정 업무 그룹(Settlement Working Group) 에 의해 이루어지는 중앙 사무관과 지방 공무원과의 논의 등에 의해 이루어진다(Lyons 2005)

이 와 같은 중앙과 지방정부간 재정 통제 체제의 영향 아래 지방정부내의 사회복지서비스에 대한 예산 역시 결정되게 된다. 앞서 언급한 것처럼 지출배분공식의 하나의 영역으로서 산정되는 사회복지서비스에 대한 각 지방정부의 예산 수준을 근거로 중앙정부는 지방정부에게 지역주민 복지에 대한 법적 책임 이행을 요구 할 수 있다. <그림 7>에서 볼 수 있듯이 지방정부 전체 예산에서 사회복지서비스는 교육 다음으로 큰 영역이며 전체 예산의 16%를 차지하고 있다. 실제 예산은 2003-2004년도를 기준으로 총 1,879,200 파운드(약 34조원)가 지출되었으며 이는 국민 1인당 377파운드(약 68만원), 가구당 913파운드(약 165만원)가 지출된 셈이다(Lyons 2005). 노인을 위한 시설 및 간호 보호 비용으로는 1인당 평균 19,604파운드(약 3천 550만원)가 지출되었다(Lyons 2005). 지방정부의 사회복지서비스의 서비스 대상 집단별 지출 비중은 <그림 8>과 같다.

그림 7)> 지방정부의 지출 구성

자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)

지방정부 사회복지 재정과 자율성

지 방정부에게 법적으로 부여된 지역주민에 대한 복지서비스의 의무는 그 재원에 대한 부분까지 포함한다(Hill 2000; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 하지만 실제로는 위에서 살펴본바와 같이 자체적인 수입인 지방의회세가 지방정부 예산에서 낮은 비중을 차지하여 전체 예산은 중앙정부의 교부금에 의해 결정되며 지방의회세 역시 중앙정부에 통제를 받고 있고, 차용금에 대해서도 역시 제한을 받고 있어 사회복지서비스에 대한 재원은 중앙정부에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 중앙정부는 지방정부 재정 부담에 대해 지출 평가를 통해 측정하고 각종 수요 요소를 고려한 지출배분공식에 의해 모든 지방정부가 일정한 수준의 서비스를 제공할 수 있도록 하고 있지만 실제로는 재정적 제한으로 인하여 지방정부가 복지서비스에 대한 의무를 제대로 이행하기 힘든 경우가 많다. 이 때문에 과거에는 다수의 지방정부가 사회복지서비스를 무상으로 제공하기도 하였으나 현재에는 모든 지방정부가 이용자의 재정능력 실사에 따라 일정한 사용료를 부과하는 정책을 가지고 있다. 물론 이 같은 사용료 역시 중앙정부의 지침(DH 2003c)에 의해 규제를 받고 있다.

이 같은 예산에 대한 중앙정부의 통제 강화 추세는 80년대 중반 대처(Thatcher) 정부로부터 시작되었다(Lyons 2005). 이때까지 지방정부는 부동산, 주민, 산업 등에 대해서 자체의 지방세율을 가지고 있었으나 보수당 정부는 지방정부의 지출을 통제하기 위하여 이 같은 지방세를 이른바 폴텍스(poll-tax)라고 불리는 인두세로 바꾸고 산업세율역시 중앙에서 통제하는 방식으로 바꾸어 버렸다. 그중 인두세는 저소득층에 대한 과도한 비형평성으로 인하여 광범위한 대중적 반발을 불러와 이로인해 결국 대처 총리가 물러나고, 뒤이은 메이저(Major) 총리가 이를 주택기준에 인두세적 성격을 가미한 지방의회세로 바꾸어 현재까지 이르고 있다.

<그림 8)> 대상집단 별 지방정부 사회복지 서비스 예산 비중

자료: SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)

이 와 같은 중앙정부의 지방정부 재정에 대한 통제 강화는 사용처가 지정된 지정 교부금의 증가에서도 나타나고 있다. 이러한 흐름은 특히 현 신노동당 정부 하에서 두드러지고 있는데 이로 인하여 1997년 총 지방정부 예산의 5%정도를 차지하던 지정 교부금이 2005년 현재 22%애 이르고 있다(Lyons 2005). 이러한 흐름은 특히 사회복지서비스 부분에서 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 신노동당 정부는 앞서 역사적 맥락에서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 질적 개선을 위한 ‘사회서비스 현대화’(DH 1998) 정책을 강력하게 추진하면서 이에 따른 개혁 작업을 지방정부에 촉진하기 위하여 사용처가 제한되어 있는 목적성 교부금을 확대하고 있는 것이다. ‘사회서비스 현대화’ 정책백서(DH 1998)에 의해 소개된 특별 교부금 형태의 사회서비스 현대화 기금(Social Service Modernization Fund)은 도입 첫해인 1999-2000년도에 총 3억 9,800만 파운드(약 7,200억원)가 투여되었다. 이는 기존의 지정 교부금 5억 4,380만 파운드(약 9,800억원) 규모에 거의 육박하는 것이었다. 따라서 당해 기존 사회복지서비스에 대한 지정 교부금 규모가 전체 지방정부 예산에서 약 5.6%를 차지했으며 현대화 기금에 의한 추가 지정 교부금은 그에 육박하는 4.1%를 차지하여 사회복지서비스 예산 중 사용처가 제한된 예산의 비중이 급격히 증가하는 결과를 가져왔다(Hill 2000). 이 같은 사회서비스 현대화 기금에 의한 지정 예산 비중의 증가는 이에 그치지 않았다. 이 기금 지출의 총 규모는 매년 급격하게 증가하여 2000-2001년에는 총 4억 33백만 파운드(약 7,850억원), 2001-2002년에는 4억 96백만 파운드(약 9천억 원)으로 증가하였다.

자료: DH (1998)

<그림 9)> 지방정부간 수입 비중 비교

자료: Lyons (2005, p. 56)

이 와 같은 지정 교부금에 의한 지방정부의 예산 통제는 각 지방정부의 자체 수입 규모에 따라 차등되어 나타나고 있다. <그림 10>에서 볼 수 있듯이 지방정부의 가장 대표적인 자체 수입인 지방의회세가 총 예산에서 56%를 차이하고 있는 성 아반스(St Abans) 지방정부의 경우 사용처가 지정된 교부금의 비중이 전체 예산에서 5%에 불과 하지만 지방의회세 비중이 전체 수입의 11%에 불과한 뉴함(Newham) 지방정부의 경우에는 지정 교부금이 21%로 성 아반스 정부의 4배가 넘는다. 이는 자원 균등화 정책에 따라 각 지방정부가 자신의 서비스 수준을 유지할 수 있는 일정한 재정을 보장받고 있지만 실제 운영 측면에서 그 자율성은 큰 차이를 보이고 있음을 나타낸다.

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강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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장애인 공공 서비스 기능 분담 사례

지 금까지 사회복지서비스 부분에서 중앙정부와 지방정부간의 기능 분담과 재정 분담을 중심으로 살펴보았다. 하지만 영국 내 아동, 노인, 장애인 등 취약계층에게 제공되는 공공 서비스는 사회복지서비스에 국한되지 않는다. 하지만 사회복지서비스 이외의 각종 복지급여와 취업지원 서비스는 철저하게 지방정부와는 분리가 되어 제공되고 있어서 위의 논의에서는 이 절 서두에서 언급했던 것 같이 논의에서 제외 하였으나 특정 대상에 대한 공공서비스가 종합적으로 각각 지방정부와 중앙정부를 통해 어떻게 전달되고 있는가를 살펴보기 위해서 장애인이라는 특정 대상 집단에게 제공되는 전반적인 공공서비스에 대해서 논의해 보도록 하겠다.⁵⁾ 이 논의를 통하여 전체적인 영국정부의 사회복지 공공서비스가 중앙과 지방간에 어떻게 분담되어 전달되는지 보다 명료하게 이해될 수 있을 것이다.

장애인 서비스와 전달체계 개요

영 국 정부에서 제공되는 장애인에 대한 복지 서비스는 크게 지방정부에서 제공되는 보장구, 재가복지, 시설보호 등 사회복지서비스와 중앙정부에서 제공되는 장애인 수당 및 취업 지원 서비스로 나눌 수 있다. 서비스는 지방정부가, 현금 급여는 중앙정부가 제공하는 이원화된 전달체계의 오랜 전통에 따라 이 두 영역은 전달체계에서 완전히 분리되어 각자 별도의 신청과 수급과정을 거쳐 제공된다. 즉 사회복지 서비스는 각 지방정부의 사회서비스과를 통하여, 그리고 장애인 수당과 취업지원 서비스는 연금노동부(Department for Work and Pension, DWP) 산하 기관으로 각 지역별로 설치되어 있는 잡센터플러스(JobcenrePlus)를 통해서 이루어진다.

즉, 장애 및 질병으로 인하여 사회복지서비스가 필요하다고 판단될 시에는 각 지방정부의 사회서비스과를 통해서 욕구를 실사하는 보건 및 사회서비스 실사(Health and social service assessment)를 신청할 수 있으며 이를 통해서 서비스 제공이 결정될 시에는 지방정부가 직접 해당 서비스를 제공하거나 지역의 자원봉사단체나 서비스 업체로 의뢰하여 서비스를 제공한다. 최근에 들어서는 서비스 대상자가 직접 자신이 원하는 서비스를 선택하여 구매할 수 있도록 현금을 지급해주는 직접 지불제(Direct payment)가 확대되고 있는 추세이다.

이 와는 별도로 장애인은 또한 잡센터 플러스에 장애인 수당을 신청할 수 있다. 이 장애인 수당에는 장애로 인한 추가 생활비용을 지원하기 위한 연금연령미만을 대상으로 한 장애인 생활 수당(Diability Living Allowance), 연금연령⁶⁾ 이상 장애인을 대상으로 한 간호 수당(Attendance Allowance), 근로세 공제(Working Tax Credit) 등과 장애로 인한 소득 상실을 보조하기 위한 수당으로 노동능력부재 급여(Incapacity Benefit), 장애 추가 급여(disability premium)가 포함된 소득보조(Income Support) 등이 있다.

또 한 잡센터플러스를 통해서 장애인은 다양한 취업지원 서비스를 받을 수 있는데 이는 장애인 구직 상담원(Disability Employment Advisor)을 통해 신청할 수 있다. 구직 상담원은 필요시 장애인의 직업 능력을 검사하는 고용 실사(Employment Assessment)를 실시하며 장애인에게 적합한 구직정보를 지속적으로 제공해 줌과 동시에 직업 준비과정(Work Preparation programme), 직업 소개보조(Job Introduction Scheme), 워크스텝(WORKSTEP), 직업접근 보조(Assess to Work) 등 각종 구직 훈련 프로그램, 고용주 지원 프로그램 등을 지원해준다. 또한 신노동당 정부에서 노동연계복지(welfare to work) 전략에 따라 주요 정책으로 추진하고 있는 신고용협약(New Deal)의 일부로서 추진 중인 장애인을 위한 신고용협약(New Deal for disabled people)에 의해서 지업 소개사(Job Broker)로부터 구직에 필요한 서비스를 1대1로 지원 받을 수 있다.

<그림 10)> 장애인 서비스 종류 및 전달 체계

이 와 같이 장애인이 지방 정부와 중앙 정부로부터 받을 수 있는 복지 서비스를 종합하여 시각화 해보면 <그림 11>과 같다. 그러면 각 정부의 보다 자세한 서비스 내용 및 제공 절차에 대하여 보다 자세히 살펴보도록 하겠다.

지방정부의 사회복지서비스

장 애인이 사회복지서비스를 신청하기 위해 지방정부의 사회서비스과와 접촉하였을 때 필요한 욕구를 실사하기 위한 보건 및 사회서비스 실사를 받게 된다. 이는 비단 장애인뿐만 아니라 아동, 노인 등 사회복지서비스가 필요한 모든 대상에게 시행되는 과정이며 이 과정을 통해 서비스의 필요성 여부, 필요시 제공될 서비스 종류 등이 정해지게 된다. 이에 따라 이 실사는 대상자의 욕구의 우선순위를 파악하고 서비스가 제공되지 않을시 대상자가 처하게 될 위험에 대해서 평가하는 과정을 거친다. 이에 대해 필요할 시 직업 심리치료사(Occupational Psychologist) 등 타 전문가의 도움을 받기도 한다.

이 과정을 통해 개별적으로 파악된 욕구를 바탕으로 대상자와의 논의를 통해 서면화 된 서비스 제공 계획인 보호 계획(care plan)을 작성하게 된다. 이 보호 계획에서는 제공하는 서비스의 종류, 횟수 등이 정해지는데 가령 재가 복지의 경우 재가 방문자가 하루 몇 회 몇 시에 방문하여 세수 및 목욕, 식사 준비, 설거지, 빨래 등 어떤 서비스를 제공하며, 주당 며칠을 방문할 것인가를 대상자와 논의하여 적시한다. 이 같은 서비스는 지방정부에 의해 직접 제공될 수도 있고, 지역 민간 업체 및 자원봉사 단체에서 제공될 수도 있다. 또한 필요한 서비스에 따른 비용이 직접 대상자에게 지급되어 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매할 수도 있다. 이럴 경우 대상자가 고용주가 되므로 이에 필요한 각종 서류 작업을 직접 해야 하는 단점이 있다. 이 때문에 최근에는 지방정부에서 이 서류작업을 지원해주는 서비스가 확대되고 있기도 하다. 보호 계획은 서비스 개시 후 최초 3개월 후에 재검토 되며 이후 특별한 경우를 제외하고 매년 재검토를 통하여 변화하는 욕구를 파악하고 대응한다.

이 러한 서비스 실사과정을 거쳐 장애인이 지방정부로부터 받을 수 있는 사회복지서비스는 앞서 예를 든 것 과 같은 청소, 장보기 등을 포함한 재가복지 서비스를 비롯하여 장애 보장구를 지원 받거나 주택 안에 장애 보조 설비를 설치 받을 수도 있고, 장애인 또는 장애인 수발자의 휴식을 위해 주간보호소를 이용할 수 있고, 필요할 경우 보호 시설에 입소할 수도 있다. 최근에는 수발자에 대한 서비스가 강조됨에 따라 앞서 언급했던 것처럼 지방정부 별로 수발자의 휴식과 직장 복귀 등을 위한 다양한 서비스들이 개발되고 있다.

중앙 정부의 급여 및 취업지원 서비스

장 애인 생활 수당, 간호 수당, 근로세 공제, 노동능력부재 급여, 소득보조 등은 잡센터플러스를 통해 신청할 수 있다. 일반적으로 장애나 질환 등에 의해 생활에 영속적인 영향을 받는 경우 실사 결과에 따라 다음과 같이 상황별로 수당이 지급된다. 우선 노동능력이 있어 직장을 가지고 있는 장애인의 경우 근로세 공제를 받을 수 있으며 노동능력이 없는 경우 노동능력 부재 급여 또는 장애 추가 급여가 포함된 소득 보조를 받을 수 있다. 이 경우 장애 생활 수당 등도 수급이 가능하다. 연금연령 이상인 노령 장애인의 경우 다른 노인과 같이 국가 보험 기여(National insurance contribution) 경력이 충분한 경우 국가 기초 연금(State Basic Pension)을, 기여 경력이 없는 경우는 자산조사형 급여인 연금 크레디트(Pension Credit)를 받을 수 있으며 이에 더하여 장애에 따른 간호 수당 등을 수급할 수 있다.

이 와 같은 장애인 관련 수당들을 자세히 살펴보면 장애로 인한 생활상 추가 비용을 보조하기 위한  장애인 생활 수당과 간호 수당은 소득이나 재산 여부와 관계없이 일상생활에 장애로 인한 영향만을 고려하여 수급자격을 심사하며 수급 금액 역시 이 영향 정도에 따라 결정된다. 연금연령 미만인 자를 대상으로 하는 장애인 생활 수당의 경우 장애로 인한 간호 비용을 보조하기 위한 간호 요소(Care component)와 장애로 인해 이동시 발생하는 추가 비용을 보조하기 위한 이동요소(Mobility component)로 나누어지며 이에 따른 수급 금액은 <표 2>와 같다. 연금연령 이상인 자를 대상으로 하는 간호 수당 역시 장애로 인해 추가적인 간호가 필요한 노인에게 그 비용을 보조해 주기 위한 수당으로 장애가 생활에 끼치는 영향 정도에 따라 급여 수준이 고율(주당 60.60 파운드, 약 11만원) 과 저율(주당 50.55파운드, 약 7만 4천원) 사이에서 결정된다.

 자료: Central Office of Information (2005)

장 애 생활 수당 또는 간호 수당을 수급하기 위해서는 수당 수급 자격을 심사하기 위해 의료 검사가 요청될 수 있지만 필수적인 것은 아니다. 이 검사는 심사 전문 의사(Examining Medical Practitioner)에 의해서 이루어지며, 주로 인터뷰로 진행되고 필요시 추가적인 의료적 검사가 진행된다. 이 의료 검사에 의해 수급 자격을 부여 받더라도 다양한 수준의 수급자별로 일정 비율의 대상자를 선별하여 다시 검사를 실시하는 정기 조사에 의해 수당의 수급자격을 재확인한다.

노 동능력을 상실한 장애인을 위한 노동능력 부재급여는 연금 연령 이하이면서 장애나 질병으로 인해 더 이상 일을 할 수 없는 사람으로 다음과 같은 요건을 충족시키는 경우 받을 수 있다. 우선 법정 질병 급여(Statutory Sick Pay)가 만료되거나 수급할 수 없는 경우 또는 법정 모성 급여(Statutory Maternity Pay)를 수급해 왔지만 노동능력 부재로 직장에 복귀할 수 없는 경우, 국가 보험 기여 납부 경력을 가진 자로서 질병 및 장애로 인해 최소 4일 연속으로 일을 할 수 없거나 특별한 치료를 요하면서 7일 중 이틀이사 일을 할 수 없는 경우, 또는 국가 보험 기여 경력이 없으나 16세에서 20세 사이(20세가 되기 직전 최소 3개월 이상 교육 또는 훈련 중인 자는 25세까지)인 자로 최소 28주 동안 질병 또는 장애로 일을 할 수 없는 경우 이 급여의 대상자가 될 수 있다.

상 기 조건을 충족시키는 대상자가 노동능력 부재급여를 신청할 경우 수급자격여부를 심사하기 위해 개인 노동능력 실사(Personal Capacity Assessment)를 받게 되는데 이는 신청 이전 21주 동안 8주 이상일하지 못한 경우는 즉시, 그 밖의 경우는 노동능력 부재 사유 발생 후 29주 후에 실사를 받게 된다. 이 실사는 신청자가 작성한 질문지, 진단서를 중심으로 의사에 의해 진행되며 별도의 검사가 필요하다고 판단 될 경우 의료 검사를 요청할 수 있다. 이 결과에 의해 급여가 지급되면 그 기간에 따라 단기 저율 급여(28주까지), 단기 고율 급여(29주에서 52주까지), 장기 급여(53주 이후)가 지급되며 그 급여 수준은 <표 3>과 같다.

 자료: Central Office of Information (2005)

장 애인이 구직을 희망할 경우 잡센터플러스에 있는 장애인 구직 상담원의 도움을 받을 수 있다. 장애인 구직 상담원은 장애인이 구직 시 직면하는 각종 어려움에 대한 조언 및 지원을 제공하며 적합한 구직 정보를 지속적으로 제공해주고, 필요시 장애인 전문 직업 심리치료사 등 관련 전문가에게 의뢰 하며 수급이 가능한 수당에 대한 정보를 제공하고 수급할 수 있도록 지원해준다. 또한 직장이 있는 사람이 장애로 인한 실직의 위험에 처한 경우에도 고용주와 함께 고용 유지 방안을 함께 논의할 수 있다. 장애인 구직 상담원은 이런 상담 및 지원 활동을 통하여 다양한 구직 관련 서비스를 제공할 수 있는데 이에는 적합한 직업 형태 및 훈련 과정을 파악하기 위한 고용 실사, 직업 매칭 서비스 등 적합한 구직 정보와 장애인 친화적인 직장에 대한 정보 제공, 고용 준비 과정 등 직업 훈련 서비스 의뢰, 직업 소개 보조, 직업 접근 보조 등 장애인 고용주 지원 서비스 의뢰, 의료 검사나 개인 노동능력 실사 등 각종 장애인 수당 수급을 위한 과정 안내 및 지원 등이 포함된다. 이 같은 서비스 들은 장애인 구직 상담원과의 상담을 통하여 결정되며 이를 통해 결정된 서비스 및 일정 등이 담긴 서면화 된 행동 계획(Action plan)을 작성한다.

이 같은 장애인 구직 상담원의 서비스를 제공받기 위해서는 고용 실사 과정을 거치게 되는데 이는 대상자의 노동능력과 정도를 파악하여 단계별 행동 계획을 수립하기 위한 절차이다. 이 고용실사는 일반적으로 잡센터플러스 사무실 내에서 실시되며 주로 기존 직업 경력과 향후 적합한 직업에 대해 논의하는 상담원과의 인터뷰를 통해 진행된다. 필요시에는 대상자에게 문서 작성 등 다양한 형태의 노동에 필요한 기본적인 능력을 확인하기 위한 실습을 진행 할 수도 있다. 고용 실사는 보통 반나절 가량 소요되며 이 결과는 취업 지원을 위한 목적을 위해서만 사용될 뿐 다른 장애 관련 수당에는 영향을 미치지 않는다.

장 애인 구직 상담원의 서비스를 받는 장애인은 일반적인 취업 지원 서비스뿐만 아니라 취업 또는 고용 유지를 위한 다양한 정책 프로그램을 이용 할 수 있다. 그 중 직장 내 장애인을 위한 보조 시설을 지원하는 직업 접근 보조의 경우 장애나 질병으로 인해 구직 활동 또는 직장 생활에 13개월 이상 영향을 받은 장애인을 대상으로 하는 프로그램이다. 이 프로그램은 장애인 고용주가 장애인차별금지법(Disability Discrimination Act)에 의해 부여된, 장애인 피고용자에게 업무상 필요한 지원을 제공해야 하는 의무에 따라 제공한 시설에 대한 비용을 지원한다. 고용주는 일단 의무에 따라 보조 시설을 제공해야 하며 그 비용을 청구하면 장애인 구직 상담원이 가까운 직업접근 비즈니스 센터(Access to Work Centre)를 통해 자격 여부를 확인 한 후 지원을 승인해 준다. 이 프로그램에 의해서 청각, 시각 장애인 등을 위한 문서 판독기, 보청기 등 보장구, 대중교통 이용이 어려운 장애인을 위한 통근 비용 지원, 청각, 시각, 정신지체 장애인을 위한 보조인 고용 비용 등이 지원 되며 실직 상태에서 새 직장을 얻은 지 6주 미만의 장애인이나 자영업자의 경우 소요 비용의 전액을 지원하고, 또한 이와 관계없이 장애인 보조인 고용, 추가 통근 지원 비용, 면점을 위한 보조인 비용 등도 전액 지원한다. 이 밖의 보조 시설비용에 대해서는 고용된 지 6주 이상 된 장애인의 경우 일부를 지원하는데, 고용주는 소요 비용 중 300파운드(약 54만원)와 그 이상의 추가 비용의 최소 20%를 부담해야 하지만 최고 1만 파운드(약 1천 8백만 원) 까지만 부담하며 나머지를 직업접근 보조 프로그램에서 지원한다.

이 밖에 장애인 고용 유지 및 취업 지원 프로그램으로 직업소개 보조, 워크스텝, 직업준비 과정 등이 있는데 직업소개 보조 프로그램 역시 고용주 지원 프로그램으로 장애인을 고용한 고용주에 대해 월급 및 추가 훈련비용을 보조하기 위해 최소 6주간 지급되는 보조금이다. 이 지원을 받는 고용주는 보조금 지급 중단 이후 최소 6개월 이상 해당 장애인의 고용을 유지해야 하는 의무를 가지고 있다. 이 보조금은 주당 75파운드(약 14만원)이며 특별한 사유가 없는 한 지급 기간을 13주까지 연장할 수 있다. 직업 준비 과정은 장기간 직장을 갖지 못했던 장애인의 직장 복귀를 지원하는 맞춤형 프로그램으로서 적합한 직업 선택, 직업 환경에 대한 경험 제공, 기술 습득, 자신감 회복 등을 위한 다양한 서비스가 제공된다. 이과정은 보통 6주간 제공되며 필요시 13주 까지 연장 가능하고 과정이 종료하면 최종 보고서가 대상자와 담당 장애인 구직 상담원에게 발송되어 이를 바탕으로 상담원은 향후 행동 계획에 대해 논의할 수 있다. 워크스텝은 일시적으로 장애인이 다양한 직장에서 비장애인과 동일한 임금을 받으며 일 할 수 있는 기회를 제공하는 프로그램이다.

이 와는 별도로 신노동당 정부의 노동연계복지(welfare to work) 전략의 핵심 정책인 신고용협약의 장애인 대상 프로그램인 장애인을 위한 신고용협약에 따라 구직을 원하는 장애인은 직업 소개사의 고용 지원 서비스를 받을 수 있는데 구체적으로 장애 관련 소득 보조형 급여 수급자나 주당 16시간 이상 근로가 어려운 장애인 중, 장애 관련 수당 수급자가 이 서비스의 대상이 된다. 직업 소개사는 장애인에게 다양한 취업 지원 서비스를 일대 일로 제공하는데 이에는 기술과 능력을 검토한 적합한 구직 정보 제공, 구직 서류 작성 보조, 이력서 작성 보조, 면접 준비 보조, 면접을 위한 교통비용 경비 일부 지원, 적합한 직업 훈련 프로그램 연결 등 취업에 필요한 세세하고 실질적인 도움을 제공한다. 또한 직업 소개사는 대상 장애인이 취업한 뒤에도 6개월간 지속적으로 직장생활의 어려움에 대해 상담을 제공하며 장애인 고용주를 위해서도 필요한 보조 시설이나 보장구 마련을 위한 정보를 제공해 준다.

영국 중앙-지방간 서비스 분담 특징

이 상 살펴본 바와 같이 영국 내 사회복지 전달체계는 사회복지서비스를 중심으로 한 지방정부 중심의 전달체계와 노동연금부의 잡센터플러스 등을 중심으로 한 중앙정부의 급여-취업 지원 서비스로 이원화 되어 있다. 이 때문에 도움이 필요한 장애인은 사회복지서비스를 위해서는 지방정부의 보건 및 사회서비스 실사를, 급여를 위해서는 의료 검사 및 개별 노동능력 실사를, 취업 서비스를 위해서는 고용 실사를 별도로 받아야 한다. 고용 실사는 취업을 원하는 장애인이 이 같은 자발적인 노력으로 인하여 기존의 수당에 영향을 주는 것을 방지하기 위하여 의도적으로 분리되어 실시되지만 잡센터플러스의 급여를 위한 실사과정과 사회복지서비스를 위한 지방정부 사회서비스과의 실사 과정은 비슷한 목적을 위하여 중복되어 받아야 하는 셈이다. 이 연구에서는 가장 이 현상이 두드러진 장애인 서비스를 중심으로 살펴보았지만 이 같은 이원화된 전달체계는 노인(지방정부-노인복지서비스, 중앙정부-연금 및 기타 소득 보전성 급여) 등 다른 대상 서비스에서도 동일하게 나타난다.

그 러나 사회복지서비스의 경우 보건의료서비스와 교육서비스와의 통합적 접근에 대한 중요성이 점점 더 중요하게 인식되고 있고 이를 위해 정부가 주도하는 다양한 프로그램들이 시도되고 있으며, 복지 급여와 취업 지원 서비스의 경우도 이미 사회보험번호(National Insurance Number)로 통합관리 되고 전달체계도 잡센터플러스로 일원화 된 것과는 대조적으로 지방정부의 사회복지서비스와 중앙정부의 급여-취업 서비스간의 이원화된 전달체계는 별다른 통합적 접근에 대한 정부의 노력이나 논의를 찾아보기 힘들다. 이는 다음과 같은 이유가 있을 것으로 추정된다.

첫 째, 지방정부의 사회복지서비스와 중앙정부의 복지급여 및 취업 지원 서비스는 그 목적이 명확하게 구분되어 있어 서비스 중복에 따른 문제가 크게 발생하지 않는 경향이 있을 수 있다. 즉, 중앙정부의 복지급여는 장애, 노령, 실업 등 소득 중단 사고에 대해 손실된 소득을 보전해주는 성격이 강하고 최근 강조되고 있는 취업 서비스는 복지급여에 따른 의존성을 감소시키고 스스로 상실된 소득을 보존 할 수 있도록 하는 목적을 가지고 있다. 반면 지방정부의 사회복지서비스는 물론 소득이나 재산에 따라 이용료를 차등 부과하긴 하지만 기본적으로 소득과는 관계없이 생활 유지를 위한 물리적인 지원을 그 내용으로 하고 있다. 근래에 들어 현금은 중앙, 서비스는 지방으로 보다 명확했던 구분이 지방정부는 직접지불제라는 현금 급여를, 그리고 중앙은 취업지원이라는 서비스를 확대하면서 불분명해 지는 경향은 있다. 하지만 지방정부에서 현금 급여 형태인 직접지불제를 확대하고 있지만 이 역시 철저하게 물리적인 지원을 구매하는 목적에만 사용하도록 제한되어 있으며 중앙정부의 취업서비스는 주로 근로능력이 있는 사람을 대상으로 소득 능력의 회복을 목표로 하는 서비스로 주로 근로 능력이 없는 사람을 대상으로 일상생활을 유지토록 하기 위한 사회복지 서비스와는 큰 중복은 발생하지 않는 것으로 보인다.

<그림 11)> 정부의 기능별 지출 구성(2006년 예산)

자료: HM Treasury (2006, p13)

둘 째, 중앙정부의 서비스와 지방정부의 서비스는 일반적인 접근성(proximity)에 큰 차이가 있다. 중앙정부의 복지 급여의 경우 아동 세금 공제(Child Tax Credit) 등과 같은 비자산조사형 급여는 자녀가 있는 자녀의 경우 97%가 수급 받고 있을 정도(Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006)로 보편적으로 인식되고 있다. 반면 지방정부의 사회복지서비스는 성격상 생활 능력의 상실, 아동 학대 등 다소 일반적이지 않은 경우를 다루는 관계로 여전히 잘 인식되지 못하고 있거나 가장 최후의 수단으로 인식되고 있어 필요가 발생한 이후에도 다른 수단들이 가능하지 않은 후에야 이용하는 경향이 있다. 정부 전체의 차원에서도 이 두 가지 서비스는 그 정책 비중에서 큰 차이를 보인다. <그림 12>에서 볼 수 있듯이 각종 복지급여를 포괄하는 사회 보호(Social protection) 부분 예산은 2006년도 예산을 기준을 총 5,520억 파운드(약 천 3조원) 중 단일 정책 영역으로서 가장 높은 비중(약 27%)를 차지하는 1,510억(약 274조원)에 달하지만 사회복지서비스 부분 예산은 전체 예산에서 5%에도 못 미치는 260억 파운드(약 47조원)에 그치고 있다.

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6) 국가 연금 수굽 연령을 말하는 것으로 남성은 만 65세 여성은 만 60세이다.

이어지는 다음 글 -> 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도

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다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 협력증진-조정을 위한 제도

신 노동당 정부는 복지 축소로 일관했던 대처 정부의 영향으로 악화된 공공서비스에 대한 불만을 배경으로 1997년 총선에서 압승함으로서 집권하여 2006년 현재 집권 3기를 맞이하고 있다. 이러한 배경으로 신노동당 정부는 집권 초기부터 정부 현대화(modernising government)라는 기치를 내걸고 중앙정부와 지방정부를 포괄하여 이전 보수당 정부에서 강조되었던 효율화뿐만 아니라, 지역차원에서의 서비스 개선, 투명성 제고, 책임성 증진, 정보기술의 활용, 협력의 증진 등 보다 광범위한 목적하여 일련의 개혁들을 꾸준히 추진하고 있다(Benington 2000; Rhodes 2000). 이 같은 정부 현대화 정책은 무엇보다 지방정부에게 큰 영향을 주었다(Brooks 2000).

이 전 보수당 정부에서는 주로 공공부분에 시장의 경쟁원리를 도입하여 각 공공기관들을 추동하는 방식을 사용했다면 신노동당 정부의 정부 현대화 정책은 주로 목표 설정과 이 목표들에 기초한 수행 평가를 통하여 성공에 따른 보상과 실패에 대한 개입이라는 기본 틀을 가지고 작동한다. 이러한 변화의 가장 핵심적인 것이 최고의 가치(Best Value) 체계다(Boyne 2001; Martin 2000; Sanderson 2001). 이는 이전 보수당 정부가 지방정부의 공공서비스 효율성 개선을 위해서 지방정부의 공공 서비스를 의무적으로 매 일정기간마다 경쟁 입찰에 부치도록 하는 ‘의무 경쟁 입찰제(Compulsory Competitive Tendering, CCT)'를 대처하는 체계로서 보다 포괄적인 접근법을 취하고 있다.⁷⁾

최 고의 가치 체계는 각 지방정부에게 법적 의무로서 강제되는 방식이라면 자발적인 참여에 기초하여 재정적인 보상이 주어지는 주앙정부와 지방정부간의 협력 촉진 제도로는 지역협정(Local Area Agreement, LAA)와 지역 공공서비스 협정(Local Public Service Agreement, LPSA)를 들 수 있다. 이 두 제도는 지방(정부)의 공공서비스의 개선을 위해 서로 다른 형태로 출발했지만 현재 통합되어 실시되고 있으며 이미 거의 모든 150여개의 지방정부로 확대되어 실시되고 있어 이미 중요한 중앙정부와 지방정부간 협력 체계의 틀로 자리 잡고 있다.

최고의 가치(Best Value)⁸⁾

최 고의 가치 체계는 1999년 지방정부법(Local Government Act 1999)를 통하여 각 지방정부에게 직접 제공하는 서비스 또는 타 공급기관으로부터 구매하여 제공하는 서비스에 대해서 ‘최고의 가치(Best Value)'를 보장할 의무를 부과하면서 도입되었다. 이에 따라 모든 지방정부는 해당 중앙정부 부처들에서 설정하는 최고의 가치 수행지표(Best Value Performance Indicators, BVPIs)에 대하여 매년 자체적인 목표치와 이의 달성 계획을 제시해야 하며 이의 결과에 따라 우수한 지방정부는 확대된 자율성을 부여 받되 실패한 지방정부는 중앙정부부처의 직접적인 개입을 받게 되거나 최악의 경우 해당 서비스를 박탈당할 수 있다.

최 고의 가치 수행 지표(BVPIs)는 최고의 가치 체계에서 그 핵심적 장치로서 지방 정부의 공공 서비스 전달에 있어 효율성, 효과성, 경제성 등의 수행능력을 측정하기 위한 소방부분을 제외하고 90개의 수행 지표로 구성되어 있으며 각 지방정부는 의무적으로 적용해야 하는 법적 효력을 가지고 있다. 이 지표들은 2006-2007년을 기준으로 12개의 부분으로 나누어졌다. 즉 협력적 보건 부분(11개 지표), 교육 부분(11개), 사회서비스 부분(12개), 주거 부분(13개), 주거 수당 및 지방의회세 부분(5개), 쓰레기 부분(9개), 교통 부분(9개), 계획 부분(5개), 환경 부분(4개), 문화서비스와 도서관 및 박물관 부분(3개), 지역사회 안전과 복리 부분(8개), 소방 부분(11개) 등이 그것이다. 이 지표들은 중앙정부가 지방 정부, 감사 위원회(Audit Commission) 등과 협의하여 결정하며 각 지표의 기준치는 해당 중앙부처가 설정한다. 즉 개발 환경, 식품, 지방부(Department of the Environment, Food and Rural Affairs)는 쓰레기 부분, 지역사회와 지방정부부(Department for Community and Local Government)는 계획 부분에 대한 지표와 설정한다. 이 지표들은 다음과 같은 4가지 측면들을 포괄한다. 첫 번째 측면은 전략적 목표로 해당 서비스가 존재하는 이유와 그에 따라 성취하고자하는 목적이 무엇인가가 고려된다. 두 번째는 서비스 전달 성과로서 이 전략적 목적을 성취하기 위하여 서비스가 어떻게 운영되고 있는가를 고려하는 것이다. 세 번째는 서비스의 질로서 특히 서비스 이용자의 경험을 중심으로 전달되는 서비스의 질을 고려한다. 마지막으로는 공평한 접근으로서 서비스가 얼마나 쉽고 공평하게 모든 주민들이 접근할 수 있는가가 고려된다.

이 수행지표들은 매년 설정되는데 매년 변화는 있으니 많은 지표들이 이 제도가 본격적으로 적용되기 시작한 2000년 4월에 설정되었던 것으로, 중앙정부는 지속성을 유지하기 위해 되도록 변경하지 않도록 노력하고 있다. 현재의 지표는 2008-2009년도 까지 변동을 하지 않는 것으로 합의되었다. 설정된 각 지표들은 지표 설정 목적, 정의, 측정방법, 측정간격, 표시단위, 적용 범위 등이 적시되어 있으며 4분위 단위로 측정된다. 측 25%대(25th percentile), 중위(median), 75%대(75% percentile)로 성과치가 매겨진다. 각 지표에 따라 25%가 상위 목표치일 수도 있고 75%가 상위일수도 있다.

이 러한 각 지표에 대한 달성 목표치는 일부 중앙정부 차원에서 일괄적으로 설정하는 일부 목표치를 제외하고 대부분은 자체 지방정부의 계획에 의해서 설정된다. 하지만 지방정부는 매년 지속적으로 향상된 목표치를 제시하여야하는 의무를 가지고 있다. 이에 따라 각 지방 정부는 매년 성과와 계획을 담은 최고의 가치 수행 계획(Best Value Performance Plan, BVPP)을 발간해야 하며 이 내용은 지역 감사(local auditor)에 의해 검토된 후 감사위원회로 송부된다. 이 수행 계획의 요약본은 의무적으로 공개되어야하며 2002년부터 일부 지방정부는 지방의회세 청구서류에 이를 포함하여 발송하고 있다. 계획 전문은 도서관이나 마을 회관, 웹사이트 등에 공개하도록 되어 있다.

각 지방정부의 성과치를 정확하게 측정하기 위해여 중앙정부는 포괄적 수행실사(Comprehensive Performance Assessment, CPA)를 실시한다. 이는 2001년 지방정부 정책백서인 ‘강한 지역 지도력 - 질적 공공 서비스 Strong Local Leadership - Quality Public Service' 을 통해 도입되었다. 이는 각 지방정부의 수행 결과를 수행 지표에 맞춰 측정하는 과정으로 조사와 감사 보고서, 합동 실사, 자체 실사들을 병행하여 실시한다. 이를 위해서 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Ofsted), 사회보호 조사위원회, 부정급여 조사관(Benefit Fraud Inspectorate), 계획 조사관(Planning Inspectorate), 주거 조사관(Housing Inspectorate), 감사위원회 등이 참여한다. 이 포괄적 수행실사에서 상위 평가를 받은 지방정부는 패키지식으로 구성된 자유와 유연성(Freedom and Flexibilities)이 주어진다. 2002-2003년도에 주어진 이 패키지 혜택은 설비자금(capital)과 세수(revenue)에 있어서 지정 범위 축소, 조사 감축, 특정 법적 계획 요청에서 예외, 거래 권한에 대한 접근 개선, 혁신 포럼(Innovation Forum)의 회원 자격 부여 등이었다. 하지만 지속적으로 목표 달성에 실패한 지방정부의 경우 각 부처 장관이 개선을 보장하기 위해서 직접적인 개입을 시행한다. 가장 극단적인 경우에는 해당 서비스 부분을 지방정부로부터 박탈할 수도 있다.

지역협정(LAA)과 지역 공공서비스 협정(LPSA)⁹⁾

최 고의 가치 체계가 지방정부에게 법적 의무로 부과된 수행평가 체계라면 지역협정과 지역 공공서비스 협정은 자발적인 동의에 기초하고 있다. 지역 협정은 보다 포괄적인 지역 서비스 개선 협정으로 지방 정부 뿐 아니라 각종 민간 기업과 단체까지 포괄한다면 지역 공공서비스 협정은 보다 직접적인 중앙정부 대 지방정부의 서비스 개선 협약이라고 할 수 있다. 두 가지 모두 지방 공공서비스 전달체계를 개선하기 위한 것이며 중앙과 지방간의 새로운 관계의 틀을 제공하고, 지방정부는 지역 내 유관 기관과의 협의를 통하여 일련의 정책우선순위를 설정하고 이를 주앙정부와 합의하는 제도 있다. 따라서 최근에는 이 둘 간의 유사한 성격으로 인해 통합적으로 시행되고 있다.

우 선 지역 협정에 대해서 좀 더 자세히 살펴보면, 이는 3년 단위로 중앙정부의 지역별 사무소인 정부 사무소(Government Office, GO)와 지역별 공공 민간 협의체인 지역 전략 파트너십(Local Stretagic Parnership, LSP)간에 체결하는 일종의 지역 개선 협약이다. 이 협약은 지역 주민에게 보다 나은, 지속가능한 지역사회 건설을 목적으로 하여 중앙과 지방정부간 관계를 개선하고, 지역 단위의 공공과 민간 파트너십의 효율성을 강화함과 동시에 지방정부로 하여금 지역사회 지도력으로서의 역할을 강화하기 위한 목표로 시행되고 있다. 2004년 시작된 이 협약은 2006년 3월까지 체결된 2회차 협약까지 66개 지역에서 협정이 체결되었으며 2007년까지 잉글랜드 지역 전체에 모두 도입될 계획이다. 이는 또한 ‘지역:비전 Local:vision'이라는 정부의 지방정부 혁신을 위한 10년 전략의 핵심 영역이기도 하다.

이 지역협정은 하나의 지방정부 또는 다수의 지방정부를 포괄할 수도 있으며 각 협정은 국가, 그리고 지역의 정책적 우선순위를 고려하여 일련의 서비스를 포괄하는 집합적 목표에 초점을 둔다. 지방 정부는 지역 전략 파트너십을 통하여 관련 기관과 협의를 통하여 우선순위를 설정하며 이를 정부 사무소와 관련 기관이 참여한 가운데 논의를 통해 협약으로 체결한다. 지역 협정은 건강한 지역사회와 노인 부분, 아동과 청소년 부분, 보다 강력하고 안전한 지역사회 부분, 경제 개발 부분 등 5가지 부분으로 구성된다. 체결된 협약은 각 영역별로 해당 중앙 부처의 정책차관이 승인되며 이에 따라 중앙정부로부터 협약 내 목표 달성을 위한 공공기금이 투여된다. <표 4>는 반슬래이 도시 의회와 정부 사무소가 2005년 3월에 체결한 지역 협정의 실례이다.

자료: DH (2005)

지역 공공서비스 협정은 중앙 정부와 지방 정부가 직접적으로 체결하는 공공 서비스 개선 협약으로 이 협약에는 직접적인 재정적 포상이 포함된다. 2001년에 시작된 이 협정은 지역 공동체와 지방정부부(DCLG)¹⁰⁾가 다른 해당 중앙부처와 협의하여 각 지방정부와 협의하여 체결한다. 각 중앙 부처는 체결된 협약에 대해서 해당 정책 차관 수준에서 승인한다. <표 5>는 채셔 지역의회(Cheshire County Council)에서 체결된 지역 공공서비스 협약의 한 예를 보여주고 있다. 각 합의 사항은 향후 달성 여부를 계측할 수 있도록 수치화된 측정이 가능하도록 되어 있다.

자료: (Cheshire County Council et al. 2005)

이 협정에 따른 재정적 지원은 협약에 따른 개선 사업을 지원하는 부양 기폭 교부금(Pump Priming grant)와 서비스 달성 시 주어지는 수행 포상 교부금(Performance Reward Grant)로 나누어진다. 부양 기폭 교부금은 협약 상의 서비스 개선을 위한 담당 인력 훈련 등의 제반 비용을 지원하며 이는 협정의 각 항목마다 실사를 통하여 계산되어 합산된 총금액이 협약을 통하여 합의된다. 일반적으로 그 총액은 기본  교부금 75만 파운드(약 14억 원)에서 인구 1인당 1파운드(약 1,800원)씩 추가로 계산된 금액 선에서 합의되며 이는 수행 포상 교부금 총액의 3분의 1을 넘지 못하게 되어있다. 수행 포상 교부금은 합의된 성과를 성취했을 때 주어지는 포상적 성격의 교부금으로 협약 체결 시 합의된다. 그 총 금액은 해당 지방정부의 연간 순 수입의 2.5% 정도로 합의된다. 이 교부금은 각 항목별로 성취된 목표에 따라 배분되므로 지방정부가 받을 수 있는 총액은 달성된 목표의 숫자에 따라 결정되게 된다. <표 5>에서 예시된 협약의 경우 채셔 지역 의회(Cheshire County Council)에서는 합의된 11개의 프로젝트 개시 비용으로 부양 기폭 교부금을 총 2백만 파운드(약 36억 원)을 지급 받는 것으로 합의되었으며 목표 달성 시 지급받을 수 있는 수행 포상 교부금은 총 17백만 파운드(약 310억 원)로 합의되었다.

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  지난 40년간 영국의 가족은 그 구조와 형태에 있어서 큰 변화를 겪어왔다(Childcare Commission 2001). 그 변화가운데 가장 특징적인 흐름은 전통적 가족모델의 와해이다. 전통적 가족모델은 결혼으로 맺어진 부부와 그 자녀로 이루어진 형태로서, 아버지는 가정 밖에서 유급 노동을 통해 가족의 생계를 책임지고 어머니는 가정 내에서 무급 노동을 통해 자녀양육과 가사노동을 책임지는 남성 생계부양자 모델(Male breadwinner model)을 말한다(Lewis 2002).

  전통적 가족모델의 변화와 다양한 가족형태의 등장은 비단 영국뿐만 아니라 서구국가에서 공통적으로 나타나는 현상이다.¹⁾ 이러한 가운데 영국의 전통적인 가족모델 변화는 다음과 같은 사회문화적 변화를 동반하고 있어 가족정책에 커다한 도전이 되고 있다. 첫째는 가족구조와 함께 가족 내 여성역할의 변화, 둘째는 결혼 등 가족형성 및 출산행태와 관련된 변화이다 (영국통계청의 Annual Social Trends).

   다음 <표 III-1>은 1971년부터 2005년까지의 가족구성의 변화를 나타낸다. 전통적인 가족모델로 불리는 핵가족 (양부모와 부양자녀) 형태는 크게 줄어들어 1971년 52%에서 2005년에는 37%로 떨어졌다. 반면 가장 두드러진 증가를 보이고 있는 가족형태는 한부모 가족으로 1971년 4%에서 2005년 12%로 증가하여 영국 국민 8명 중 1명은 한부모 가족에 속해 있음을 보여준다. 다음으로 두드러진 증가추세를 나타내고 있는 것이 1인 가구로 1971년 6%에 불과하였으나 2005년에는 12%로 늘어났다. 또한 무자녀 부부가족도 큰 증가세를 보이면서 이러한 가구형태들은 인구 증가 속도에 비해  더욱 빠르게 증가하고 있다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey, 2006)

  전통적인 남성 생계 부양자 모델에서 무급 가사노동에 국한되었던 여성의 역할에 가장 큰 변화는 노동시장참여율이다. <그림 III-2>은 1971년부터 2005년까지 남성과 여성의 고용율 변화를 보여주고 있다. 전체 취업률은 1970년대 초와 1990년대 초 의 경기불황에 따른 고용감소와 회복을 반복하고 있는 것을 제외하면 큰 변화를 보이지는 않는다. 남녀 취업률도 이 같은 경기변동을 반영하고 있지만 남성의 경우 1971년 91.8%에서 2005년 79.0%로 약 10%포인트 가량 감소한 반면 여성은 같은 기간에   56.3%에서 70.1%로 오히려 10%포인트 이상 상승하였다.

  이러한 여성의 경제적 역할증대와는 달리 여성의 가족 내 역할수행은 여전히 대부분 여성의 몫으로 남아있다. 아동양육위원회(Childcare commission 2001) 보고서는 수리 및 DIY등 극히 일부 분야를 제외하고는 주로 여성이 양육과 가사 일을 수행하고 있음을 보고하고 있다. 그러나 상대적으로 가사 일에 대한 남성의 참여가 높아지고 있으며 아동양육 분담의 성별 간격도 좁아지고 있는 추세라고 밝히고 있다.

<그림 III-2> 남녀 취업률 추이 (북아일랜드 포함)^* 

  *계절별로 이루어지는 노동력 조사의 각 년도 봄 자료를 인용하였다. 국가연금연령에     따라 남성은 만16세에서 64세, 여성은 16세에서 59세까지를 포함하였다. 자료는 2005    년 발간된 인구통계에 의해 재조정 된 것이다

  자료: Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006, p. 52

  일면 남성 생계 부양자 모델의 붕괴를 의미한다고 볼 수 있으나  Lewis(2002)는 다양한 통계 수치를 들어 단순히 “양성 생계부양자 모델(Dual breadwinner model)”로의 전환으로 보기에는 어려움이 있음을 지적하고 있다. 여성 취업률이 변화에도 불구하고 취업여성의 거의 절반이 시간제 노동에 종사하고 있다. 정규직의 경우 남성 임금 대비 여성 임금 비율은 1970년대 63%에서 1995년 80%까지 올라가 성별 임금 격차가 크게 줄어들었지만 시간제 근로자의 경우 동 기간에 단지 6%만이 증가했을 뿐이다. 결국 여성이 노동시장에 많이 참여하고는 있지만 예전의 남성과 같은 생계부양자의 위치를 가지고 있지 못하는 “1.5 생계 부양자 모델 (one and a half earner model)”의 특성을 가진다고 하였다 (Lewis,2002).

   <그림 III-3> 는 1950년대부터 2003년까지의 총 결혼수와 초혼, 이혼, 재혼 추이를 나타낸다. 초혼의 경우, 전후 베이비 붐 세대가 결혼 연령에 달하는 1960년대 말과 1970년대 초를 제외하고는 지속적인 감소 추세를 보여주고 있다. 초혼은 1950년에 33만 건으로 전체 결혼에서 81%를 차지했으나 그 비중은 1961년 85.1%로 최고조에 이르렀다가 지속적으로 감소하여 현재는 약 60%에 그치고 있다.

          <그림 III-3> 영국의 결혼과 이혼 추이 (북아일랜드 포함)        

  가장 급격한 변화를 보이고 있는 것은 이혼율 증가인데 여러 사회적 요인이 있지만 법개정이 매우 직접적인 영향을 미쳤던 것으로 보고되고 있다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006). 1969년에 제정되어 1971년에 시행된「이혼개혁법(Divorce Reform Act)」은 이혼사유로‘돌이킬 수 없는 파국(irretrievable breakdown)’이란 내용이 추가되면서 이혼의 증가를 크게 촉진시켰다. 돌이킬 수 없는 파국이란 간통, 방기, 별거, 비합리적 행동 등 한 개 이상의 특정한 사실을 입증할 시 성립되는 것이다. 동 법 이전에도 빠르게 증가하던 이혼율은 이후 더욱 가파르게 증가하였다. 2003년의 경우 약 31만 쌍이 결혼하는 가운데 약 15만 쌍이 이혼하고 있어 결혼 건수 대 이혼 건수 비율은 54%에 이르렀다.                

  이혼과 함께 증가하는 것은 재혼이다. 1971년「이혼개혁법」에 따라 이혼이 급격하게 증가하면서 재혼은 1972년까지 30% 이상 증가하였다. 이후에도 계속 증가하여 전체 결혼에서 차지하는 비율이 1950년에 19%에 불과했던 재혼은 2003년에는 40%에 이르고 있다.

  이혼과 재혼 이외에 동거 또한 증가추세에 있다, 동거는 1980년대 중반 이후 남성과 여성 모두에게서 크게 증가하였는데 1986년에서 2004년 사이 60세 이하 동거인구 비중은 남성은 11%에서 24%로, 여성은 13%에서 25%로 각각 두 배 가량 증가하였다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).  <표 III-2>는 현재 결혼한 상태가 아닌 사람들 가운데 동거인의 결혼 경험별 비율을 보여주고 있다. 현재 결혼상태가 아닌 만 16세에서 59세의 사람가운데 동거 중인 사람은 남성 94%, 여성 73%로 남성이 더 많았으며 미혼인 상태에서 동거중인 사람은 남성 23% 여성 27%로 여성이 상대적으로 많고, 결혼 경험이 있는 사람 가운데서는 남성 71%, 여성 46%로 남성이 훨씬 많음을 보여주고 있다.

  결혼 및 출산 연령의 증가, 동거 증가 등으로 대부분 서구국가에 출산율이 떨어지고 있는 가운데 (González‐López 2002). 이러한 경향은 영국에서도 마찬가지이다. 출산율은 세계대전 후 베이비붐 시기를 제외하면 지속적으로 떨어지고 있지만 서구 유럽에 비해서는 상대적으로 높은 수준을 유지하고 있다. 영국의 2004년 합계출산율은 1.77로 유럽연합 구 25개 회원국 평균 1.5보다는 높다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).

  출산율 감소는 여성의 출산 시기와도 맞물린다. <표 III-3>은 연령대별로 여성 1000명당 출산 자녀수를 나타낸다. 합계출산율은 1971년 2.41에서 2004년 1.77로 떨어졌지만 여성 연령대별 출산율은 서로 다른 양상을 보이고 있다. 20세이하 및 20대 출산율은 모두 절반가량 비약적으로 감소했지만 30대이상에서는 출산율이 오히려 증가하는 경향을 나타낸다. 30세-34세의 출산율은 1971년과 2004년사이에 1.2배 이상 증가했고 35세-39세도 동 기간 동안 1.4배가량 증가하였다.

  합계출산율이 감소하고 있는 가운데 통계적으로 증가하고 있는 것이 혼외출산이다. 1960년대 이전까지 혼외출산은 매우 예외적인 것이었으나 1960년대부터 그 비율은 급격하게 증가하기 시작했다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).  <그림 III-4>을 보면 80년에 12%에 불과하였으나 2000년에 39%로 세배가 훌쩍 뛰어넘는 증가를 보였다. 그 후 2004년 현재까지 그 증가 추이는 계속되고 있다.

   <그림 III-4> 유럽 15개국* 평균 혼외출산율 추이**

                                                                    (단위: 백분율)

  *유럽 15개국은 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아일랜드,

   이탈리아, 룩셈부르그, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 영국 포함

  **유럽 15개국 평균에서 2002년은 2001년수치이며 2003, 2004은 추정치임

 자료: Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006, p. 30에서 변형

  출산과 관련하여 영국은 특히 10대 출산율이 높은 것이 특징이다. <그림 III-5>에서 볼 수 있듯이 1970년대에서 1980년대 초까지 감소추세를 보이던 10대 출산율은 다시 증가세로 돌아가 1990년대 초에 정점을 이룬다. 그 이후 다시 감소세를 보이고 있긴 하지만 여전히 다른 유럽 국가들에 비해 높은 출산율을 유지하고 있다. 1970년대 조기독립으로 높았던 10대 출산율이 다른 유럽국가에서는 비약적으로 감소한 것에 비해 영국에서는 여전히 높은 수준으로 유지되고 있는 것이다.

          자료: Social Exclusion Unit 1999, p. 14

  이상과 같은 가족 환경의 변화양상은 전통적으로 어린 시절을 친양부모와 같이 보냈던 아동들의 성장 환경에 영향을 미치는 것에 주목할 필요가 있다. <그림 III-6>는 이혼을 경험하는 아동수의 증가세를 보여주고 있다. 1970년 만16세의 7만명 정도가 이혼을 경험했지만 그 수는 급격하게 증가하여 1993년 176만명에 이르렀다. 이후 증감이 있었지만 1970년대에 비해 높은 수준을 유지하고 있으며 2004년 현재 이혼을 경험한 아이들 중 5분의 1이 5세 미만이며, 3분의 2가 10세 미만이다. 이혼의 증가는 한부모가족 및 재혼가족의 증가로 이어지고 있으며 8명 중 1명의 어린이가 만16세 이전에 성장과정에서 이러한 가족을 경험하고 있다 (Childcare commission 2001). 1972년 92%의 어린이가 양부모 가정 아래에서 자랐지만 2005년 현재 76%인 반면 한부모 가정에서 자라는 어린이는 동 기간 동안 7%에서 24%로 급격하게 증가하였다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006).

  다. 청소년 현황과 이슈 

 

  앞에서 살펴본 바와 같이 영국의 만16세 이하 청소년들은 부모의 이혼, 한부모 가정 등 성장과정에서 급격한 가족 환경변화를 경험하고 있다. 이에 영국정부는 이들 가족과 그 자녀들의 사회적 성장을 위한 정책들을 추진하게 된다. 그러나 16세이상의 청소년은 의무교육기관이 끝나면 취업이나 진학으로 부모를 떠나 준 독립적인 생활을 하는 것이 일반적 경향이다. 따라서 16세이상 연령의 청소년에 대한 가족변화의 영향력은 상대적으로 적을 수 있다. 하지만 이 시기가 민감한 성장기임을 고려한다면 16세 이상의 청소년들의 삶에 대한 가족변화의 영향력이 절대적으로 적다고 볼 수는 없다고 하겠다. 영국 청소년의 주요이슈는 다음과 같다.

 첫째, 만16세이하 청소년의 무단장기결석율 문제이다.

  의무교육기간 내의 만16세이하 청소년의 문제를 살펴볼 수 있는 지표로는 장기결석율²⁾이 있다. 무단장기결석 (truancy)은 영국에서 전통적으로 꼽히는 청소년 문제 중 하나로 이로 인해 정상적인 교육과정 이수를 실패하게 되어 향후 인생에 있어 일반적인 불이익은 물론 반사회적 행동이나 범죄 등의 위험에 빠지는 직접적인 요소로 인식되고 있다 (DfES 2001). <그림 III-6>은 신노동당이 집권 한 시기인 1996/97학년도부터 2004/5학년도까지 중고등과정 학생 (만12세-16세)의 장기결석율 추이이다. 이 그림에서 볼 수 있듯이 총 장기결석 일수는 1996/7학년도 9.07%에서 2004/5학년도에는 7.81%로 점차 감소 추세를 보이고 있으나 정작 문제가 되고 있는 무단장기결석의 경우는 같은 기간에 1.01%에서 1.23%로 약간의 증가세를 보이고 있다. 이 같은 증가는 매우 작은 폭으로 큰 변화라고 볼 수는 없으나 그간 신노동당 정부가 무단장기결석 문제해결을 위해서 집권 초기 3년간 5억 파운드 (약 9천억원)의 예산을 투여하는 등의 집중적인 정책적 노력 (DfES 2001)을 기울여왔다는 점을 고려해본다면 심각한 정책의제가 되고 있다고 하겠다.

<그림 III-6> 잉글랜드 지역 중고등학교(만12세-16세) 장기결석추이

자료: DfES 2005c

 둘째, 만17세이상 청소년의 사회적 배제의 위험문제이다.

 

 의무교육을 이수하고 난 만17세이상 청소년에게 있어서 가장 심각한 문제로 간주되고 있는 것은 무교육․무직 (Not in education, employment, or training: NEET)으로 이는 취업 및 교육훈련 등의 기회를 이른 단계에 놓쳐 향후 사회적 배제에 직접적인 영향을 주는 것으로 여겨지고 있다. <그림 7>은 2004년 현재 16세 이상 18세이하 청소년들의 취업과 교육훈련 참여 현황을 보여주고 있다. 신노동당 정부에서는 집권초기부터 청(소)년들을 위한 「신고용협약」 등 무직무교육 청소년 문제를 대처하기 위해서 다양한 정책적 노력을 기울이고 있지만 특히 만18세 청소년의 경우 여전히 10명 중 1명 이상(약 13%)이 아무런 직업도 가지고 있지 않고 교육훈련 과정에도 참여하지 않는 것으로 나타나고 있다.

<그림 III-7> 영국 잉글랜드지역 만16세-18세 청소년의 교육과 훈련 참여현황*                   (2004년 현재)

*각 항목 간의 일부 중복이 반영됨

자료: DfES 2005b

 

  셋째, 청소년의 반사회적 행동과 약물 복용문제이다

  영국에서 청소년 문제하면 반사회적 행동 등 청소년 범죄문제를 빼놓을 수가 없다. 2004년 잉글랜드와 웨일즈 지역 내 범죄에 의한 경고나 유죄판결을 받은 인구대비 범죄자비율이 10대 초반 연령 이후로 급격히 증가하여 10대 후반 연령에서 최고의 수치를 보여주고 있다. 2004년 통계의 경우 남아 17세 중 6%, 여아 15세 중 1.82%로 최고의 범죄비율을 나타내고 그 이후로 다시 감소하고 있다 (Babb, Butcher, Church, & Zealey 2006). 이 같은 높은 청소년의 범죄비율은 시민들의 일상생활에도 큰 영향을 끼치고 있다. <표 III-4>는 청소년의 대표적인 범죄형태로 꼽히는 반사회적 행동피해의 심각성을 보여준다. 특히 2005/6년 현재 32%의 영국 시민들이 집단적으로 배회하는 십대들이 지역사회의 심각한 또는 매우 심각한 문제가 된다고 답한 것은 이러한 경향을 단적으로 보여주고 있다. 이는 기물파괴 등 다른 반사회적 행동들도 일반적으로 십대들의 행위로 간주되고 있기 때문이기도 하다. 십대들의 집단배회를 심각한 또는 매우 심각한 문제로 꼽는 비율은 1992년 20%에서 2002/3년에 33%로 지속적으로 증가하였고, 그 이후 약간의 감소를 보이고 있기는 하나 여전히 높은 수준을 유지하고 있다.

<표 III-4> 영국 (잉글랜드와 웨일즈) 반사회적 행동지표*

	1992	1996	2000	2001/2	2002/3	2003/4	2004/5	2005/6
지역내 반사회적행동 심각**, ***	-	-	-	19	21	16	17	17
차량유기 및 방화***	-	-	14	20	25	15	12	10
이웃간 소음	8	8	9	10	10	9	9	10
노상 음주 행패	-	-	-	2	23	19	22	24
마약 사용 및 거래	14	21	33	31	32	25	26	27
십대 집단배회	20	24	32	32	33	27	31	32
폐기물 유기	30	26	30	32	33	29	30	30
의도적 기물 파괴	26	24	32	34	35	28	28	29
전체(=100%)**** (천명)	10.1	8.0	9.7	32.8	36.5	37.9	45.1	47.7

* 자기 지역내 반사회적 행동 문제가 심각 또는 매우 심각하다고 대답한 사람 비율

** 이 수치는 이하 7가지 반사회적 행동에 대한 답변으로 유추된 것

*** 2001/2, 2002/3 조사에서는 표본의 1/4 에게만 질의

**** 중복 응답

자료: Walker, Kershaw, & Nicholas, 2006

  또한 특히 마약을 포함한 각종약물에 대한 손쉬운 접근환경도 심각한 청소년 문제가 되고 있다. Ogilvie Gruer & Haw (2005)는 대부분의 청소년 흡연자들이 거리매점(news agent)에서 담배를 구입하고 있으며 5명 중 1명은 쉽게 술을 구할 수 있고, 3명 중 1명은 마리화나(cannabis)를 구할 수 있는 장소를 알고 있고, 4명 중 1명은 학교에서조차 쉽게 마리화나를 구할 수 있다고 답변했다고 밝혔다.

  라. 가족문제와 정책의제

 1) 한부모 가족 및 십대 임신의 증가, 그리고 사회적 배제의 심화

  전통적 가족모델의 붕괴는 가족 내에서 이루어져왔던 인구의 재생산, 사회화, 아동 양육 및 보호, 노동력의 재생산 등의 가족기능이 제대로 수행되지 못할 것이라는 우려를 증대시켜왔다 (Featherstone 2004; Wasoff & Dey 2000). 이는 실질적으로 증가하는 한부모 가족 및 10대 임신으로 인한 아동빈곤 문제와 함께 사회적 배제(Social exclusion)로 나타나고 있다.

  특히 가족형태에 있어 두드러지게 증가하고 있는 한부모 가족과 사회적 배제와의 관계는 여러 연구를 통해 나타나고 있다. Lyon, Barnes, & Sweiry (2006)의 「2004년 가족과 아동연구 (Families and Children Study, FACS)」분석에 따르면 한부모 가족은 양부모 가족에 비하여 공공임대주택 (한부모 가족 48%, 양부모 가족 13%)에 살 가능성이 4배에 가깝고 소득 5분위에서 최하위에 속할 가능성이 8배가 높다 (한부모 50%, 양부모 6%). 이에 반해 양부모 가족은 한부모 가족에 비해 집을 소유하거나 모기지론을 통해 구매할 가능성이 2배를 훨씬 넘고 (양부모 80%, 한부모 33%), 소득 5분위 중 상위 2분위 안에 속할 가능성이 9배에 가깝다 (양부모 44%, 한부모 5%)는 것이다.

  또한 이 같은 경향은 각 소득 분위 내 각각의 가족형태와 노동조건을 결합해 보면 사회적 배제현상이 더욱 두드러지게 나타난다(Lyon, Barnes, & Sweiry 2006, p. 33). 소득 5분위 최하위 그룹에서 자녀가 있는 가족 중 한부모 가족은 73%를 차지하며 (양부모 가족은 27%), 그 중 주당 16시간미만 일하는 한부모 가족이 절반을 넘게(53%) 차지한다. 반면 소득 5분위 최상위 그룹에서 양부모 가족은 98%를 차지하며 (한부모는 2%) 그 모두가 부모 중 한 명 이상이 주당 16시간 이상 노동에 참여하고 있다 (양부모 모두 74%, 한부모만 24%).

  십대 임신 역시 사회적 배제와 깊은 연관성을 보여주고 있다. 1958년 출생 그룹의 시계열 조사를 분석한 연구들 (Hobcraft & Kiernan 2001; Social Exclusion Unit 1999)은 십대 출산과 사회적 배제와의 관계를 비교적 뚜렷하게 보여주고 있다. 이들 연구에 따르면 십대 등 조기출산(22세 이하)한 여성들은 23세에서 32세사이 첫 출산을 한 여성에 비해 33세에 이르렀을 때 한부모 가족이 될 가능성이 8배 많고, 혼외 출산을 하거나 공공임대주택에 거주할 가능성이 각각 4배 많으며, 선별적인 급여를 받거나 정규교육과정을 제대로 마치지 못했을 가능성이 각각 2.5배 많고, 전화가 없거나 저소득 계층이 될 확률이 각각 2배 많고, 생활에 불안감을 느낄 확률은 2배, 불만족을 느낄 확률은 1.5배 많다는 것이다. 특히 30대에 거의 절반가량이 소득 5분위 최하위층에 속했음을 말해주고 있다.

  Hobcraft & Kiernan (2001)는 이 같은 십대 임신과 어린 시절 빈곤의 경험이 결합되었을 때 사회적 배제로 나타나는 효과가 더욱 증폭되었음을 말하였다. 조기출산과 어린 시절 분명한 빈곤 경험이 있는 여성은 23-32세 첫 출산을 하고 아동 빈곤을 경험하지 않은 여성에 비해 한부모 가정을 이룰 가능성은 8배, 공공 임대주택에 거주할 확률은 7배, 정규교육과정을 제대로 마치지 못했을 가능성과 혼외 출산을 할 가능성이 6배, 전화가 없거나 저소득 가구에 속할 가능성이 각각 4배, 선별적 급여의 수급자가 될 가능성이 3배가 넘고, 높은 불안감과 생활에 대한 불만족을 느낄 확률이 두 배가 넘었다는 것이다.

 2) 신노동당 정부의 다양한 가족형태의 사회통합노력과 전략적 지원

  급격한 가족 변화와 이에 따른 빈곤 및 사회적 배제의 심화 속에서도 국가적차원의 통합적 가족정책이 없었던 영국은 1997년 신노동당 정부의 등장은 가족정책에 있어서 하나의 획기적인 진전을 맞았다. 철저한 비개입주의를 천명했던 보수당 정부와 달리 실용적 개입을 주장하는 신노동당 정부가 1997년 들어서면서 늘어나는 아동빈곤과 아동학대 문제에 대처하기 위한 아동인권 조항이 포괄된「인권법(Human Right Act)」(1998)을 제정하였다 (Wasoff & Dey 2000). 또 영국 정부 최초로 종합적인 가족정책을 포괄한 최초의 정책문서인 정책녹서(Green Paper)로서‘가족지원 Supporting families (Ministerial Group on the Family 1998)’을 같은 해 발간하였다(Maclean 2002; Wasoff & Dey 2000).

  이 정책녹서의 발간과 더불어 신노동당 정부의 가족정책이 이전 보수당의 가족에 대한 접근과 크게 차이가 나는 점은 전통 가족과 같은 특정한 가족 형태를 고집하지 않고 정책적으로 다양한 가족 형태를 받아들이고 있다는 것이다 (Featherstone 2004; Maclean 2002; Wasoff & Dey 2000). 이 녹서에서 신노동당 정부는 가족형태에 구애하지 않고 어린이들이 국가와 부모로부터 보다 나은 지원을 받을 수 있도록 하는 데에 분명한 목적을 두고 실제 정책에 있어서도 실용적인 접근을 추진하고 있다 (Featherstone 2004). 예를 들어 결혼부부세금공제(Married Couple Tax Allowance)가 폐지되었으며 2001년 노동당선거정책(2001 Labour Party Manifesto)에는 결혼에 대한 정책을 특별히 언급하지 않았다. 부모의 책임은 결혼하지 않은 아버지에게까지 확대되었고, 입양관련법에 대한 논의는 동거가족과 동성부부까지 입양적합 대상자로 포함시키려는 의지가 표명되었다. 또한 최근에는 동성 부부의 대한 법적 지위와 권리를 보장하는 법률 또한 시행되기도 했다.

  하지만 이와 같은 신노동당의 적극적인 가족정책은 또 다른 정책적 쟁점을 낳고 있다. 실제로 가족에 대한 관심은 급격한 사회변화에 따른 것이기도 하지만 정치적으로는 전통가족 모델에 대한 보수주의적인 집착에서도 초래된 것이었다. 정치인들과 언론은 가족의 급격한 변화를 아동 범죄 증가와 연결시켜 이를 가족해체에 따른 사회화 기능의 약화라는 사회적 질병으로 간주하였다 (Wasoff & Dey 2000). 이러한  접근의 이면에는 복지축소에 따른 가족책임의 강화라는 이중적인 목적이 담겨있는데(Maclean 2002) 보수당 정부는「아동지원법(Child Support Act, 1991)」등 아동양육과 청소년 범죄와 관련한 법제의 제개정을 통하여 부모의 책임은 강화했지만 사회정책적인 지원은 전혀 강화하지 않았기 때문이다 (Featherstone 2004).

  이 같은 흐름을 이어받은 노동당 정부는 가족책임 강화와 더불어 정책적 지원까지 강화하였다는 점에서는 차이가 있다. 이러한 정책적 지원은 두 가지 측면을 통해 이루어지고 있다. 하나는 국가 경쟁력 차원에서의 정책적 지원이다. 즉 가족지원정책은 아동을 중심으로 하지만 그 중심에는 국가경쟁력 강화를 위한‘투자’의 개념이 강하다는 것이다 (Featherstone 2004). 실제 노동당 정부의‘평등’의 가치가 신노동당 정부에서는‘기회의 평등’으로 전환되어 (Driver & Martell 2000; Fairclough 2000) 평등과 효율을 대립적 관계가 아닌 사회 보완적인 관계로 발전시키면서 이 두 가지 목표의 동시 추진을 천명하였다(Smith 1994; Thompson 1996).

  다른 하나는 공동체주의에 기초한 가족책임 강화이다. 신노동당 정부는 미국의 철학자 Etzioni(1993; 1996) 등에 의해 주창된 공동체주의(communitarianism)에 그 철학적 기반을 두고 있다 (Driver & Martell 2000; Fairclough 2000; Fitzpatrick 1998; Freeden 1999; Heron & Dwyer 1999). 공동체주의는 개인이 공동체와 가족의 관계에서 형성된 것이므로 개인의 자유 보다는 공동체의 일원으로서의 책임이 강함을 핵심내용으로 삼고 있다(Etzioni 1993; 1996). 이러한 논리는 과거 보수당의 보수주의적 가족가치와 같은 맥락으로 이 같은 철학적 접근을 받아들인 신노동당 정부는 그 정책에 있어 다소 가족과 부모의 도덕적이고 당위적인 책임을 강조하고 있다 (Heron & Dwyer 1999).

  3) 자녀양육의 부모책임주의와 일․가족 양립의 갈등

  이같이 효율성을 기반으로 둔 사회정책 방향과 도덕적 당위에 기반을 둔 사회정책의 방향을 동시에 추진함으로 인해 이 두 방향의 상호 갈등이 새로운 정책적 쟁점이 되고 있다. 가장 두드러진 갈등은 부모의 일과 가족생활 간의 갈등이다. 주지한 바대로 신노동당은 국가 경쟁력 차원에서 노동연계복지(welfare to work)를 통해 소외 계층을 노동시장에 편입되게 함과 동시에 최저임금제와 각종 세금공제 프로그램 등 노동소득보장(make work pay)을 다른 한 쌍으로 해 결국 노동을 통해 스스로의 복지를 구현하게 하는데 그 방향을 두고 있다. 따라서 신노동당 정부가 말하는 부모의 책임은 일차적으로 유급노동에 참여하여 스스로 자녀를 먹여 살리는 경제적 책임을 강조하고 있다(Featherstone 2004).

  경제적 책임과 더불어 신노동당 정부하에서 자녀에 대한 규범적인 지도에 대한 책임 또한 강하게 부여되고 있다. 특히 청소년 범죄 분야에서 부모의 책임은 법률적으로까지 강제되고 있다. 「범죄 및 무질서법(Crime and Disorder Act 1998)」에서‘부모명령(parenting order)’이 도입되었는데 이에 의하면 자녀가 범죄에 관련 되었거나 이와 관련된 위험에 처한 경우, 학교에 장기 무단결근하는 경우, 법정이나 지역의 다양한 기관들이 참여하는 청소년범죄팀(Youth Offending Team)이 주관하는 부모 지원이나 교육 프로그램에 참여해야 한다는 것이다 (Featherstone 2004). 또한 ‘부모계약제도(parenting contract)’에 따르면 부모는 자녀가 문제가 있거나 무단 결석이 심각할 경우 학교의 요청에 의해 부모계약을 체결할 수 있다. 이 계약 체결을 거부하거나 이행하지 않을 경우 지방행정관(magistrate)에 의해서 부모명령을 내릴 것인지가 고려된다(Henricson & Bainham 2005).

  하지만 이 같이 부모의 자유권 침해 논란이 있을 정도로 부모의 책임이 강조되고 있는 반면 기본적으로 유급노동참여를 통한 경제적 책임을 기본으로 하고 있는 정책은 실제로 부모가 아동양육을 책임지기 어려운 환경을 만들고 있다. Childcare commission(2001)의 보고서는 현재 부모의 노동시장 참여에 따라 어려워지고 있는 아동양육 환경을 지적하고 있다. 1973년에는 취학자녀를 둔 여성 중 4분의 1이 직업을 가졌었지만 현재에는 그 반대로 4분의 1정도만 가정에 머물고 있다. 특히 만 5세 미만의 자녀를 둔 여성의 노동참여율은 1998년 36%에서 2000년 50%로 크게 증가하였다. 자녀가 있는 여성 1,165명을 대상으로 한 연구결과 (Featherstone 2004에서 재인용) 따르면 양부모가 모두 일하는 가정 중 전형적인 출퇴근 노동시간 – 아침 8시 반부터 오후 5시 반 근무의 주5일제 - 에 일하는 경우는 단지 12%였다. 80%의 가정은 어머니(9%) 또는 아버지(36%) 또는 양부모 모두(43%)가 전형적이지 않은 근로시간에 일하고 있었다. 주간보호시설 트러스트의 조사에서도 대부분 보육시설이 전형적인 노동시간에 맞춰져 있는데 반해 61% 가정의 부모가 이른 아침이나, 저녁, 주말에 일하고 있다고 지적하고 있다 (Childcare commission 2001에서 재인용). 부모의 도덕적인 책임을 강조하면서 부모가 자녀에게 관심을 더욱 기울일 것을 요구하고 있지만 노동참여를 촉진시켜 경제적 책임을 강조하는 정책은 부모가 자녀와 함께 충분한 시간을 함께 보내는 것부터 어렵게 하고 있는 것이다.

  이 같은 문제는 일반적인 청소년 정책에서도 마찬가지로 나타나고 있다. Mizen(2003)은 신노동당 정부가 집권한 후 인간자본에 대한 투자로 더 많은 사람들에게 기회를 제공함으로서 기회의 평등이라는 사회적 정의를 추구하고 그와 동시에  국가경쟁력을 향상시켜 경제적 발전까지 도모하는 대표적인 전략적 정책분야로서 청(소)년이 주목을 받았지만 이들에게 제공되던 중요한 자원은 오히려 축소시킴으로써 이들 청소년 삶의 질적인 변화를 오히려 후퇴시키고 있다고 보고 있다. 즉 신노동당 집권 이후 대학교육에 있어서 등록금의 인상조치가 반복되는 등 무상교육원칙이 후퇴하고 있고, 고용연계복지 정책으로 인해 이들에게 주어지던 직접예산은 점차 줄어들고 있는 상황에서 교육 및 직업훈련의 투자증대 정책이 실효성이 있을 것인가에 대해서 의문을 제기하고 있다.

뒤로 이어진 글 -> 2. 가족의 자녀양육 및 사회화 기능 지원정책의 특성 및 유형

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다음은 학술지에 발표된 논문으로 인용시에는 다음의 서지정보를 참고하시기 바랍니다.

김보영(2006) 영국 사회복지서비스 -지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로. 지역사회 53. pp. 120~125

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영국은 1968년 시봄 보고서(Seebohm Report, 'Local Authority and Allied Personal Social Service')에 의해 중앙정부에 사회복지서비스를 전담하는 사회서비스과(social service department)가 설치된 이후 이를 중심으로 독특하면서도 체계적인 사회복지서비스를 발달시켜 왔다. 물론 1980년대의 대처정부부터 시작된 시장화(maketisation)의 영향으로 공공부문의 역할이 억제되고, 가족의 책임이 강조되는 등 부침이 없었던 것은 아니었지만 아직도 지방정부의 사회복지사와 협의만 잘 된다면 보호자가 직장을 유지할 수 있을 만큼¹⁾ 상당한 수준의 복지서비스가 제공되고 있다.

또한 시장화 이후 자원봉사기관, 서비스제공 업체 등 민간 부분의 서비스 참여가 활성화 되었음에도 서비스 욕구의 실사와 제공을 책임지는 지방정부와 서비스 기준 제공 및 평가로 서비스의 질을 관리하는 중앙정부의 명확한 역할 분담은 서비스의 효과적이고 통합적인 이용을 가능케 하고 있다. 그러면 이 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스의 현황을 살펴보고 우리나라 복지서비스에의 함의를 살펴보도록 하겠다.²⁾

지방정부의 역할: 서비스 실사 및 제공

영국 사회복지체계에는 현금(급여)은 중앙, 서비스는 지방이라는 오래된 전통이 자리하고 있다.³⁾ 일반적으로 모든 대상별 복지에 있어서 급여부분은 연금노동부(Department for Work and Pension)의 지역산하 기관인 잡센터플러스(Jobcentre Plus)를 통하여 이루어지며 서비스 부분은 지방 정부의 사회서비스과에 의해 제공된다. 최근 신노동당에서 노동연계복지(welfare to work)을 강조하면서 제공되는 각종 고용서비스는 급여와 연계되어 잡센터플러스에서 제공되고 있다.

따라서 각 지방정부 사회서비스과에서 사회복지서비스에 대한 욕구에 대한 접수를 받게되고 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 적합한 정보와 필요한 지원을 제공할 의무를 가지고 있다. 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 우선 보건과 사회보호 실사(health and social care assessment)를 통하여 필요한 보호의 내용과 비용을 산정한 후 재정평가(financial assessment)를 통해 대상자의 보호 비용에 대한 부담 능력을 실사해 부과할 비용을 결정한다. 부담 능력을 넘어서는 보호 비용에 대해서는 지방정부가 부담하게 되는 것이 원칙이다.

보건 및 사회서비스 실사 및 서비스의 내용

보건 및 사회서비스 실사는 사회복지서비스가 필요한 사람이 첫 번째로 거치게 되는 과정으로 이 과정을 통해서 대상자가 받게 될 서비스의 내용이 결정되게 된다. 이 실사는 지방정부 사회서비스과의 사회복지사에 의해 이루어지게 되며 어떤 욕구가 있는지, 어떤 욕구가 가장 중요한지 등 욕구와 그 우선순위가 선정되며 이에 따른 사회복지서비스 지원 계획이 수립된다.

이 실사에 포함되는 서비스는 보건서비스, 재가보호, 시설보호등 사회복지서비스의 전부분에 걸쳐있어 이 실사 및 지원계획 역시 매우 종합적이고 포괄적으로 이루어진다. 이 실사를 통해 결정되는 서비스는 청소, 장보기 등 재가 지원 서비스를 포함하여 장애 보조장비 지원이나 이의 설치를 위한 집개조, 주간 보호소 이용이나 일시 보호자 파견에서부터 시설 보호까지 포함된다. 의료적 간호가 필요한 경우에는 중앙정부의 국가건강서비스(National Health Service, NHS)로 의뢰된다. 보통 중층적인 욕구를 가지게 되는 고령자를 위한 통합실사과정(Single Assessment Process for Old People)도 일부 지역에서 시행되고 있다.

실사된 욕구에 따라 필요한 보호서비스를 종합적으로 묶은 보호계획(care plan)이 서면으로 작성되어 대상자와 합의에 이르게 된다. 가령 예를 들어 거동이 불편한 노인의 경우 주 3일 하루 4회 일시 보호자 파견, 주 2일 주간보호소 이용, 점심과 저녁 매일 도시락 배달 서비스, 주 1회 집안 청소 등과 같이 복합적인 서비스가 결합되어 제공 될 수 있다. 또한 최근에 있어서는 지역사회 자원들을 활용한 복합적인 서비스 제공 역시 활성화 되고 있는데 가령 독거노인의 경우 단순한 도시락 배달이 아니라 지역사회 점심클럽(lunch club)을 연결 시켜 식사 제공과 함께 외롭지 않도록 사람들과 어울릴 수 있는 기회도 함께 제공하는 것이다.⁴⁾

또한 대상자의 선택권이 강조되면서 지방정부에서 서비스를 연결해주는 것이 아니라 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매하고 개인 조력자(personal assistant, 일반적으로 가족이나 친구, 친지 이외의 피고용 조력자만 해당)를 직접 고용해 도움을 받을 수 있도록 비용을 지급하는 직접 지불제(Direct payment)도 시행되고 있다. 이전까지 65세 이하 장애인이 이용할 수 있었던 이 직접 지불제는 최근 노인과 부양자까지 해당 범위가 확대되었으나 대상자나 대상자 부양자가 직접 고용주가 되어 여러 가지 책임과 서류작업이 부여되기 때문에 많이 활용되고 있지는 않다.⁵⁾

보건 및 사회서비스 실사에 의해 한번 보호계획이 합의되면 그 계획대로 서비스가 제공된다. 이 실사를 담당했던 사회복지사는 3개월 후 서비스가 잘 제공되고 있는지 계획된 서비스가 대상자의 상황에 잘 맞는지 확인을 해야 하며 그 이후 매년 한번 이상 이 사항을 확인해야 한다. 보통은 이러한 확인은 전화로 이루어지는 것이 일반적이다.⁶⁾

재정 평가

재정평가를 통해 보호를 받는 대상자가 부담해야할 비용이 결정되는 재정 평가는 크게 수입평가와 재산평가로 구분된다. 수입평가는 저축에 대한 이자 수입, 사적연금 또는 공적 연금 수입, 장애인생활수당 등 모든 종류의 복지 급여 등 정기적으로 들어오는 모든 형태의 현금 수입이 모두 포함된다. 단 이 수입평가에서 파악된 모든 수입은 서비스 이용 요금 부과의 근거가 되는데 용돈에 해당하는 돈 (현 주당 18.80파운드, 약 35천원)은 제외된다.

재산 평가에는 저축, 투자는 물론 모든 종류의 부동산을 모두 포함한다. 재산 평가에 따라서 본인 부담 정도가 달라지는데 재산이 20,500 파운드(약 4천만원) 이상일 경우에는 보호비용의 전액을 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드(약 25백만원)에서 20,500 파운드 사이일 경우에는 매 250파운드 당 1파운드의 비용을 본인이 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드 미만일 경우에는 평가대상에서 제외된다.

대상자가 시설보호에 입소를 하더라도 60세 이상이거나 노동능력이 없는 가까운 친척이나 가족, 16세 미만이거나 지원 대상이 되는 친적이나 가족, 대상자의 자녀를 홀로 키워야하는 전남편, 전부인 또는 전동거인, 대상자의 부양자가 살아야 하는 집의 경우는 보호 비용 부과를 위한 재산 평가대상에서 제외된다.

부양자 평가(carer's assessment)

신노동당 정부 들어 사회복지서비스에 있어 가족의 역할이 강조되면서 지방정부가 대상자 뿐만 아니라 부양자의 욕구도 별도로 고려하게 되었다. 2000년 부양자와 장애아동법 (Carer and Disabled Children Act 2000)에 의해서 18세 이상 성인에게 정기적이고 상당한 양의 수발(regular and substantial amount of care)을 제공하는 16세 이상의 부양자는 스스로의 욕구를 독립적으로 실사 받을 권리를 갖는다. 장애 아동을 보살피는 부모는 1989년 아동법(Children Act 1989)에 의거 이에 따른 가족의 욕구를 실사 받을 권리를 가지고 있다. 이 실사에서는 부양자가 잠은 충분히 잘 수 있는지, 수발로 인해 건강상의 문제가 발생하진 않는지, 대상자를 떠나 휴식을 가질 수 있는지, 수발에 대한 책임으로 직장을 포기를 고려하는 상황인지, 스스로를 위해 충분한 시간을 확보할 수 있는지를 고려하게 된다. 이러한 실사 결과 부양자는 목욕 보조와 같이 어려운 수발을 도와줄 수 있는 보조자 파견, 수발로부터 벗어나 휴식을 가질 수 있도록 하는 지원, 가사노동에 대한 지원, 수발에 필요한 장비 설치에 대한 지원, 정서적 지원 등을 받을 수 있다.

시설보호에 대한 권리

대상자의 욕구에 따라 시설보호가 적합하다고 합의될 경우 대상자의 보호욕구에 적합하고, 정원이 남아있으며, 시설에서 필요한 서비스를 제공하겠다고 동의하고, 산정된 보호비용 내에서 입소가 가능하다면 지방정부는 대상자의 시설 선택을 존중해야 한다. 대상자가 원하면 시설에서 최종결정에 앞서 하룻밤 식사와 실무진과의 만남 등을 포함한 시험 거주를 해볼 수 있다.

지방 의회는 대상자의 실사된 욕구를 충족할 수 있는 지역내 시설의 정원이 모두 찼을 경우 다른 지역의 적합한 시설에 거주 할 수 있으며 이 경우 지방정부가 지원 하기로 한 비용은 그대로 지원해주어야 한다. 해당 욕구를 충족시킬 수 있는 시설 자체가 지역내 없을 경우에도 다른 지역의 적합한 시설에 입소할 수 있으며 이에 따른 비용 초과분에 대해서도 기존 거주 지역 지방정부가 지원해야한다. 만약 대상자의 바람에 따라 타 지역 시설에 입소하게 될 경우에도 지방정부는 애초에 결정한 비용을 지불할 의무가 있다. 또한 통상적 비용 이상이 드는 시설에 입소하기를 원할 경우 지방정부는 그 추가비용에 대해 친인척이나 지인 등 제3자에게 요청할 수 있고, 추가 비용을 지불할 제3자가 없을 경우에는 추가비용이 소요되는 시설에 입소할 수 없다. 시설보호 거주 최소 비용은 2005년 영국 요크시의 경우 주당 332.27 파운드(약 66만원)이며 의료적인 간호서비스가 포함된 시설보호의 최소 비용은 주당 446.49 파운드(약 90만원)이다.⁷⁾

중앙정부의 역할: 서비스 기준 및 평가

사회복지서비스는 앞서 말한 대로 지방정부가 주도적으로 실사, 제공하지만 이에 대한 지도책임을 가지고 있는 중앙정부 기관은 보건부(Department of Health) 이다. 원래 장기 요양치료는 1948년 시봄 보고서에 의해 1970년 지방정부 사회 서비스법(Local Authority Social Servicve Act 1970)에 의해 지방정부 사회서비스과가 설립되고 이로 통합될 때 까지 국가건강서비스(NHS)의 몫이었다.⁸⁾ 하지만 현재 보건부는 시설보호를 포함하여 사회복지서비스에 대한 국가최소기준(National Minimum Standards) 선정을 통한 규제, 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)를 통한 서비스 평가 및 감독, 그리고 의료서비스가 필요한 시설 보호의 경우 국가건강서비스(NHS)에 의한 시설간호보호 제공 등을 책임지고 있다.

국가최소기준은 공공뿐 아니라 민간 복지서비스, 보호시설에 대해서도 국가가 최소한의 서비스 기준을 제시 함으로서 모든 보호 대상자가 일정 수준 이상의 서비스를 받을 수 있도록 보건부에서 설정한 것으로 보건및 안전, 시설에 대한 접근성, 교육 및 교육에 대한 접근성, 가구 등 내부시설, 개별 보호 서비스, 서비스 종사자, 서비스의 운영 등에 대한 최소한의 기준을 정해 놓은 것이다. 이 기준에 따라 사회보호조사위원회는 각각의 시설과 서비스들을 조사하고 이 기준을 얼마나 충족시키고 있는지에 대한 보고서를 발간한다. 이 모든 기관에 대한 보고서는 사회보호조사위원회 홈페이지(http://www.csci.org.uk/)에 공개되어 있어 이용자가 시설이나 서비스 선택시 참고 할 수 있다. 실제 모든 시설과 서비스 제공자는 기본적으로 사회보호조사위원회에 국가최소기준을 충족시키는 조건으로 등록하게 되어 있으므로 이용자는 이 홈페이지를 통해 자신의 욕구에 따라 지역에서 적합한 시설이나 서비스를 찾아볼 수 있다. 사회보호조사위원회는 각 시설과 서비스 제공기관 뿐만이 아니라 매년 각 지방정부의 사회복지서비스에 대한 평가도 실시하며 이에 대한 보고서와 등급역시 홈페이지에 공개한다.

또한 정기적인 의료서비스가 필요한 보호 대상자의 경우 이에 대한 서비스는 여전히 국가건강서비스(NHS)에 의해 제공되며 이에 대한 실사도 각 지역 보건당국에서 실시한다. 이에 따른 비용은 무상의료제도인 국가건강서비스에 의해 제공되므로 무료이다.

사회복지서비스 재정

그렇다면 이러한 사회복지서비스 재정은 어떻게 마련되는 것일까? 이를 이해하기 위해서는 우선 영국 지방정부의 재정구조에 대해서 먼저 이해할 필요가 있다. 영국 중앙 정부는 지방정부의 지방세율의 범위를 지정하여 세수를 통제함과 동시에 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 각 지방정부의 포괄적인 지출항목에 대한 적정 지출 수준을 산정하여 이 산정된 예산과 지방세 수입간의 차액을 지방정부별로 차등 지원함으로서 국가 전체적으로 지방정부의 서비스 질을 일정수준 이상 유지할 수 있도록 하고 있다.⁹⁾

지출배분공식은 교육(Education), 사회복지서비스(Personal Social Service), 치안(Police), 소방(Fire), 도로유지관리(Highways Maintenance), 환경보호와 문화서비스(Environmental, Protective and Cultural Service), 자산관리 및 재무 (Capital Finance) 등 7개 분야로 구분된 지방정부의 지출 항묵에 대한 적정 지출수준을 산출하는 수학적 공식이다. 이에는 인구수를 비롯하여 교통량, 여성 고용비, 보호대상자수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표가 정밀하게 반영되어 있다. 한가지 주의할 점은 이 공식이 중앙정부에서 권장하는 각 분야에 대한 지출 수준이지만 실제로는 중앙 교부금의 산출 근거로만 쓰이는 것이지 직접적인 규제장치로는 사용되지 않는다는 점이다. 각 지방정부는 자신의 예산 총액을 자신의 정책 우선순위에 따라 지출 할 수 있다. 하지만 지출배분공식에 의한 지출 수준이 각 예산을 평가하는 보편적인 기준 중의 하나로는 활용되고 있다.

* 치안 및 소방 부분 제외

** 중앙정부 교부금과 지방세 수입 부족분으로 FSS 수준 예산편성 불가

표 1은 영국 북부의 한 관광도시인 요크시의 2004/5년도 FSS 산정액과 실예산 편성분을 보여주고 있다.¹⁰⁾ 이러한 예산 수준은 표 2의 각종 요크시 사회지표¹¹⁾와 비교해 볼 수 있다. 사회복지서비스 예산의 경우 2004/05년 실편성예산을 기준으로 전체 요크시 예산의 23%를 차지하고 있으며 요크시민 1인당 년간 약 200 파운드(약 34만원)가 지출된 셈이다.

결론

이상 영국 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스 현황에 대해서 알아 보았다. 지방정부는 보호 대상자에게 보건 및 사회서비스 실사를 실시하여 대상자와 동의아래 보호 계획을 짜고 이에 따라 다양한 재가 복지, 시설 복지, 주간 보호소 등의 서비스를 제공하며 대상자의 재정 평가를 통하여 이 비용 중 대상자에게 부담시킬 비용을 결정한다. 또한 대상자 뿐 아니라 대상자의 부양자 역시 욕구 실사의 대상이 되며 지방정부는 부양자의 휴식, 건강, 직장 유지 등을 위해 서비스를 제공해 주어야 한다. 이에 대한 비용 역시 재정평가를 통해 부과된다. 중앙정부는 국가최소기준을 통하여 복지서비스와 복지시설에 대한 최소 기준을 규제하며 사회보호조사위원회가 이 기준을 바탕으로 각기 시설과 서비스에 대한 평가 보고서를 공개함으로서 대상자의 선택을 돕고, 또한 기준 미달의 시설이나 서비스 제공자는 기준 이상으로 향상토록 한다.

이러한 구조에서 영국은 상당한 수준의 사회복지서비스를 제공하고 있으며 이에 따라 물론 재정평가에 따라 비용을 대상자에게 부과하기는 하지만 보호가 필요한 사람들에게 요구되는 서비스를 제공하는 지방정부에 부과된 의무를 어느 정도 충족시키고 있는 것이 사실이다. 이러한 영국의 사회복지서비스는 신노동당 정부아래에서 변화의 압력을 받고 있다. 하나는 점차 도덕적 입장에 기반 하여 수발에 대한 책임을 가족에게 부여하는 경향이다.¹²⁾ 이는 이전 보수당 정부가 정부역할을 축소하면서 스스로 자신의 문제를 해결할 것을 독려하는 적극적 시민의식(active citizenship)의 개념의 연장선상에 있다.¹³⁾ 하지만 이전 보수당 정부와 신노동당 정부와의 차이점은 보수당정부는 가족, 시민의 책임을 강조하면서 이를 뒷받침할 정책적 지원이 없었던 반면 신노동당 정부는 이에 대한 지원 역시 강화하고 있다는 점이다.¹⁴⁾ 특히 부양자에 대한 욕구 충족을 위한 서비스까지 지방정부의 의무로 규정한 2000년 부양자와 장애아동법은 그 좋은 예라고 할 수 있다.

이러한 영국의 적극적인 지방정부의 사회복지서비스와 새로운 시도들은 여전히 뚜렷한 지방정부의 보호 욕구 충족에 대한 의무도 부여되지 않고, 대상자의 욕구를 종합적으로 포괄하는 서비스 시스템도 갖추지 못한 우리나라로서는 매우 많은 시사점을 보여주고 있다. 최근 계획되어 추진되고 있는 노인수발보험제도를 계기로 하여 지역 주민의 욕구에 기반한, 보험 가입자 뿐 아니라 다른 사회적 약자에게 까지 보편적 접근성이 확보된 포괄적인 사회복지서비스 시스템이 구축되기를 희망해 본다.

10) City of York Council. (2005a). Detailed budget statistics.  2005년 10월 16일  http://www.york.gov.uk/council/budget/detailed.html 에서 발췌

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