다음의 인터뷰 전문은 한국여성정책연구원(KWDI) 홍승아 연구원의 요청을 받아 진행한 것입니다.

주 인터뷰 대상자는 영국내 장애정책연구에 있어 최고의 권위를 인정받는 리즈대학의 장애연구센터(Centre for Disability Studies)의 콜린 반스(Colin Barnes) 교수이며 동 센터 내 제프리 머서(Geoffrey Mercer) 박사가 동석 하였습니다. 장애연구센터와 반스 교수 및 머서 박사에 대한 자세한 정보는 아래 웹사이트를 참고하시기 비랍니다. 기본 질문사항은 홍승아 연구원의 요청에 따라 작성되었고, 제가 인터뷰 진행 및 통역을 담당하였으며 아래와 같이 전문을 번역하였습니다.

이 인터뷰는 한국여성정책연구원에서 진행하는 여성장애인의 자녀양육지원 방안연구를 위한 해외출장의 일환으로 진행되었습니다. 링크를 클릭하시면 자세한 정보를 보실 수 있습니다.

이 인터뷰 전문은 초벌 번역본 이오니 용어의 통일성 등이 정리되지 않은 것임을 밝혀둡니다.

일시: 2007년 6월 12일 오후 2시 30분(GMT)
시간: 1시간 30분
장소: 리즈 대학 장애 연구 센터(Centre for Disability Studies)
표기: C: 콜린 반스 교수
        B: 김보영
        G: 제프리 머서 박사

C: 어떻게 시작하면 좋겠는가.

B: 간단한 전체적인 조망에서 부터 시작하면 될 것 같다.

C: 영국 정부는 지난 10년간 장애에 대한 사고 자체에 이론적으로 근본적으로 변화가 있었다고 말할 수 있을 것이다.  1990년대 말까지만 하더라도 영국 중앙정부와 지방정부의 정책은 장애를 개인적인 의료적 문제로 바라보는 의료모델(Medical Model)에 기반하고 있었다.  그러나 1998년부터 점차적으로 변화가 있었다. 현재까지 정부는 완전히 사회모델(Social Model) 접근법을 지지하고 있다.

이에 대한 이해를 위한 다양한 문서들을 인터넷에서 무료로 내려 받을 수 있다. 그 중 하나가 이문서이다. (PSU (2005) Improving the life chances of disabled people. Prime Minister's Strategy Unit) 이 문서가 효과적으로 한 일은 완전하게 장애에 대한 사회모델을 도입한 것이다. ‘장애(disability)는 장애(impairment)나 건강상 문제의 영향으로 독립적 생활에 대한 교육과 고용 등 모든 기회로 부터의 장벽으로 인한 개인이 경험하는 불이익들을 말한다.’고 명확하게 사회모델로서 정의하고 있다. 적어도 이론상으로 이를 법적으로 지원하기 위한 다양한 입법 작업들이 이루어져 왔다.

이 문서에 의하면 2025년에는 영국은 의미있는 평등한 기회를 장애인에게 제공할 수 있다. 여기서 장애인은 어떤 형태의 장애(impairment)와 장기 질환을 가지고 있는 모든 사람을 포함한다. 시각 장애와 같은 감각 장애, 학습 장애, 정신 장애 등을 모두 포함한다.

영국의 법안들을 보면 1940년대부터 다양한 복지 정책를 가지고 있고 장애인들이 지역사회에서 살아가는데 필요한 다양한 문제들을 포괄 하고 있다. 그러나 이 법들은 거의 제대로 시행되지 않았고 강제력이 없었다. 그래서 많은 사회정책 학자들은 ‘취약한 법안(soft laws)'라고 부르는 이유이다. 벌칙 조항도 없었고, 효과적으로 시행 되지 않았다.

1945년, 2차대전 직후 도입되었던 고용 관련 법은 좋은 사례이다. 1940년대 맥락에서 고용주가 일정 수에 장애인을 반드시 고용해야 한다는 급진적인 개혁이 담겨 있는 법안이 도입되었지만 제대로 시행된 적이 없어 결국 장애인 차별 금지법(Disability Discrimination Act)이 도입된 1995년에 폐지되었다.

또한 1948년에 지방 정부가 자선 단체와 더불어 장애인을 위한 서비스를 개발 하고 제공할 수 있는 권한을 부여한 국가 부조법(National Assistance Act)가 도입되었다. 따라서 많은 장애인 관련 단체들이 많은 서비스를 제공해 왔다. 1970년에는 만성 질환자와 장애인법(The Chronically Sick and Disabled Persons Act)에 의해서 건물, 교육 등 분야에서 다양한 사회 서비스들을 도입하였지만 이 정책들은 결코 완전히 시행되지 않았다.

1970년대와 80년대 차별에 대한 법 제정을 주장하는 장애인 운동이 일어나기 전에는 장애는 언제나 의료적 문제로 인식되어 왔다. 그러나 1980년대 말부터 1990년대에는 이 운동들에 의해서 느리지만 장애에 대한 인식에 확실한 변화가 일어나기 시작했다. 이에 의해 1990년대에 사회모델이 적용된 법안들이 제정되기 시작한다.

1995년에는 장애 권익 위원회(Disability Right Commission)와 장애 차별금지법이 도입이 되어 교육, 고용 등 모든 분야에 걸쳐 장애인에 대한 차별이 불법화 되었다. 1996년에는 지역사회 보호 직접 지불법(Community Care Direct Payment Act)이 도입이 되었다. 이는 매우 혁명적인 법안이었다. 1980년대 동안 장애인들은 활동 보조인을 고용할 수 있는 현금 지원에 대한 요구를 지속적으로 해왔다.

기술적으로는 1948년부터 장애인이 스스로 자신이 필요한 서비스를 구매하기 위해서 지방정부가 현금을 제공하는 것은 불법이었다. 왜냐하면 1940년대 이후 도시락 배달(meals on wheels), 가사 지원, 주간 보호소, 일시 휴식 서비스(respite care service) 등 장애인을 위한 서비스를 제공하는 것은 지방정부의 책임이었고 지방정부, 국가건강서비스(NHS), 자선단체 등 에 의해서 제공되었다. 그리고 이런 서비스들은 일반적으로 활동 치료사(occupational therapist), 사회복지사, 물리치료사(physiotherapist) 등 전문가들에 의해서 운영되었다.

직접 지불제가 이루어 낸 것은 장애인 스스로 자신이 필요한 서비스를 이용할 수 있는 현금을 줄 수 있도록 한 것이다. 정부는 이러한 정책에 대한 중요성을 점차 깨닫기 시작했다. 왜냐하면 이를 부정하는 것은 곧 개인의 자율성, 독립성, 권리들을 부정하는 꼴이 되었기 때문이다. 보수당 정부가 1980년대 집권 시 국가 복지 정책을 축소시키고 개인에게 스스로 자신이 필요한 서비스를 운영할 수 있는 돈을 주는 것은 우익의 철학과 일치 되었다.

이에 따라 1988년 독립 생활 기금(Independent Living Fund)을 설립하였고 이는 5년 내에 소수지만 그들 사이에는 가장 인기 있는 정책이 되었고 매우 성공적이었다. 처음에는 적은 수의 장애인만이 이를 신청할 것으로 기대 했으나 그 수는 계속 증가했다. 그래서 1992년에 정부는 정책을 바꾸었다.

그 이전까지는 장애인이 자신에게 필요한 서비스를 직접 구매할 수 있도록 현금 급여를 중앙정부의 독립 생활 기금에 직접 신청을 하면 사회복지사에 의해 전국적으로 통일된 기준에 의해서 사정을 받았다. 이는 전국 어디에서 누가 신청하던지 같은 욕구에 대해서는 같은 기준에 의해 사정되어 같은 양의 서비스에 해당하는 같은 금액의 돈을 받는 다는 것을 의미한다.

정부는 1992년에 정책을 바꾸어 사정에 대한 책임을 지방정부로 넘겼다. 하지만 지방정부가 여전히 현금을 직접 제공하는 것은 불법이었기 때문에 지방정부가 특정 장애인에 대하여 현금 급여의 필요가 있다고 생각하면 장애인을 대신하여 중앙정부에 기금을 신청하였다.

1996년에 장애인 단체들의 로비에 의해서 지역사회 보호 직접 지불법이 도입되면서 지방정부가 직접 장애인에게 현금을 지원하는 것이 합법화 되었다. 따라서 그 이후로는 장애인이 지방정부에 서비스보다는 서비스를 직접 이용 할 수 있는 현금 지원을 요청하면 기술적으로 지방정부가 그 현금을 지급할 수 있게 되었다.

그러나 아쉬운 점은 지방 정부가 직접 지불(Direct Payment)을 매우 꺼려한다는 것이다. 그래서 직접 지불제를 이용하는 사람 수는 매우 천천히 증가하였다.

B: 1988년부터 중앙 정부로부터 지방 정부로 현금 지불제의 운영권한이 넘겨져 왔다면 이는 접근성이 증가되었다는 의미 인가.

C: 접근성은 80년대 말 이후로 획기적으로 증가한 것은 사실이다. 하지만 그에 대해서는 조금 후에 이야기 하겠다.

여기서 중요한 것은 80년대 말부터 90년대 초까지 서비스는 지방정부, 자선기관, 보건의료 기관 등 전문적 기관에 의해서 제공되어야 한다는 인식이 있었다. 1996년도의 법이 의미하는 것은 사람들은 자기 자신을 위한 서비스를 운영할 수 있다는 것이다. 그러나 지방 정부는 그 권한을 포기하는 것에 매우 주저했다.

신노동당 정부가 1997년 집권했을 때 이전 정부와 비교할 때 보다 기꺼이 장애에 대한 사회모델을 받아들였다. 느리지만 확실하게 그들은 이용자 주도 서비스(user-led services)의 중요성을 인식해갔다. 지방정부들이 일반적으로 직접 지불제를 제공하는데 주저했기 때문에 2000년에 정부는 정책을 바꾸었다. 이때 정부는 분명하게 지방정부가 직접 지불제를 하나의 선택권(option)으로 제시할 것을 촉진하였다.

2000년 수발자와 장애 아동법(Carers and Disabled Children Act)이 제정되었고, 이 법은 직접 지불제를 이용자 주도 서비스라는 것과 이 것이 수발자와 장애 아동들에게 중요하는 점을 인식하였다. 그리고 직접 지불제의 수급 대상을 가족과 아동에게 까지 확대하였다. 이 전에는 직접 지불제는 직접 장애인 당사자에게만 지급될 수 있었지만 이 것이 여성과 부모와 아동들에게 가지 확대된 것이다.

2003년에는 정부는 지방정부는 의무적으로 직접 지불제에 대한 선택권을 제공해야 함을 각종 규제(regulation)들을 통해서 분명히 하였다. 이전에는 직접 지불제에 대한 선택권이 있었지만 지방정부가 반드시 이를 제시해야할 의무는 없었다. 따라서 어떤 지역에서는 매우 직접 지불제가 활발하게 지원되는 반면 다른 지역에서는 잘 지원이 안됐었다. 지방정부는 그들이 직접 서비스를 제공해야 한다는 생각이 지배적이어서 90년대 말까지는 직접 지불제 사용자가 거의 없는 지역도 있었다. 이렇게 지역에 따라서 차이가 존재하자 중앙정부는 직접 지불제에 대한 선택권 제공을 의무화한 것이다.

2003년 이전에는 어떤 장애인이 서비스를 지방정부에 신청했다고 하면 지방정부는 직접 지불제를 제외한 다양한 서비스를 제공했다. 사회복지사나 지역사회 보호 관리자(community care manager)가 욕구를 사정하여 도시락 배달(meals on wheels), 청소 등 가사지원, 주간보호소, 일시 휴식(respite care) 등의 서비스를 구성하여 지역사회 서비스를 제공하지만 직접 지불제를 이에 꼭 포함시킬 의무는 없었다.

욕구 사정은 3가지 기준에서 이루어진다. 장애 정도(level of impairment), 가족 지원(family support), 가족 구성원 중 도움을 줄 사람이 있으면 그만큼 서비스가 감축될 것이다. 또 재정 상태(finances), 많은 재산이나 은행에 돈이 있다면 서비스에 대한 비용을 일부 부담을 해야 할 것이다.

여기에서 주목할 부분이 있다. 영국에는 Prime Minister's Strategy Unit에 의하면 1,100만여명의 장애인이 있다. 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)에 의하면 2004/2005년 현재 잉글랜드와 웨일즈 지역에 지방정부에서 150만명의 중증 장애인에게 지역사회 지원 서비스를 제공하고 있고, 오직 17,500명만(총 서비스 이용자의 약 1.17%)이 직접 지불제를 이용하고 있다.

이 숫자는 직접 지불제가 중앙정부에서 보다 한 걸음 더 나아간 서비스의 형태라고 인식이 되고 있으면서도 지방정부는 다양한 이유 때문에 직접 지불제를 할 수 있는 만큼 추진을 하지 않고 있음을 보여주고 있다.

B: 직접 지불제를 확대할수록 지방정부의 역할이 줄어든다고 생각하기 때문에 서비스 확대를 주저하는 것이 아닌가.

C: 그것이 하나의 주장이 될 수 있다.

G: 또한 직접 지불제는 지방정부에 재정적인 부담이 더 생길 것이라고 생각할 수가 있다. 직접 서비스를 제공할 때는 지방정부 자체적으로 일정한 예산 한도 내에서 서비스를 통제하기가 용이하지만 직접 지불제는 그런 제한이 없을 수 있는 것이다. 그래서 이를 위한 추가적인 재정지원이 없는 한 (실제로 그렇듯이) 직접 지불제를 운영하는데 어려움이 많을 수 있다.

B: 그럼 그 서비스에 대한 예산 수준은 누가 결정하는가. 전국적인 가격표같은 것이 있는가?

C: 중앙정부가 서비스 제공을 위한 예산을 제공한다. 그러나 직접 지불제를 위한 추가 예산을 제공하진 않는다. 따라서 지방정부가 돈을 투자해서 서비스를 마련해 놓았다고 할 때 누군가가 직접 지불제를 원하는 기존의 서비스에 들어가는 자금에서 돈을 빼와야 한다. 즉 별도의 경로로 돈이 제공되지 않는 것이다. 지방정부는 보통 서비스 제공자와 가사 지원, 도시락 배달, 일시 휴식(respite care) 등에 대해서 포괄적으로 계약(block contract)를 맺는다. 그리고 이러한 서비스에 대해서 지방정부는 책임을 진다.

많은 사람들이 이 새로운 정책에 대해서 의심스러워하는 이유 중에 하나는 대부분의 장애인, 노인, 부모 등 대부분의 영국 인구들은 한 번도 고용주가 되어본 적이 없다. 직접 지불제로 많은 서비스 이용자(service user)가 직접 서비스 운영자(service controller)가 될 수 있지만 이를 반대하는 하나의 논리는 우리는 이를 위해서 추가적인 재정을 가지고 있지 않다는 것이다. 다른 하나는 지방정부가 서비스에 대한 통제권을 잃기를 원하지 않는다는 것이다.

서비스들은 지역 정치인에게 이득을 가져다준다. 훌륭한 포괄적인 서비스를 운영하고 있는 모습을 보여줄 수 있기 때문이다. 그러나 사람들이 직접 자신의 서비스를 운영하게 되면 그럴 수가 없다.

G: 중앙정부는 직접 지불제가 비용이 늘어나거나 주는 것이 아니라고(cost neutral) 얘기한다. 그러나 직접 비용을 치러야 하는 지방정부에서는 이에 대해 의심을 가지고 있다. 중앙정부는 위에서 추가적인 자금 지원 없이 이런 것들을 하라고 말할 수 있는 좋은 위치에 있는 셈이다.

B: 그럼 직접 지불제에서 서비스 제공 수준을 누가 결정하는 것인가.

C: 지방정부의 사회복지사들이 결정한다.

B: 그럼 여전히 지방정부가 예산의 수준을 통제할 수 있는 것 아닌가.

C: 욕구에 대한 사정은 다른 서비스들과 같은 기준으로 이루어지는 것이다. 실제 직접 지불제를 이용하더라도, 대상자가 통장에 돈이 있거나 한다면 여전히 추가 비용을 내야 한다. 이런 점에서 대상자에게 직접 지불제가 재정적으로 더 이득을 주는 것이 아니다.

정작 이 제도의 운영에 있어 문제가 되는 지점은 지방정부에서 직접 서비스를 제공할 경우 지방정부가 어느 수준으로 어떻게 얼마만큼의 비용으로 서비스를 제공할 것인가를 모두 결정 할 수가 있는데 이것이 지역에 따라 차이가 있다는 것이다. 어떤 지역에서는 직접 지불제로 식사 보조, 침상 보조 등 개별적인 보조(personal service), 청소, 장보기, 애보기 등 가사 지원, 휴가 지원, 심지어는 핸드폰 구입 지원도 가능한 여가 지원(leisure service) 등 정말 높은 수준의 서비스를 제공한다. 다른 지역에서는 또 다른 기준을 사용하여 개별 보조만 직접 지불제로 제공하고, 다른 가사 지원은 지방정부에서 제공하는 도우미를 이용해야 하고 레저 지원은 주간 보호소 등만 이용해야 한다.

독립생활기금(ILF) 체계에서는 전국적으로 같은 기준으로 사정을 받고 같은 수준의 서비스가 제공되었지만 지방정부가 이를 담당하면서 이는 매우 다양해져 지역마다 차이가 나게 되었다.

심지어 어떤 지역에서는 같은 지역 내에서 담당 사회복지사 등 전문가들이 중앙정부의 지침(guidance)을 어떻게 해석 하냐에 따라 달라진다. 예를 들어 어떤 장애인이 나는 18시간의 서비스가 필요하다고 할 때 지방정부는 아내와 부모, 이웃 등이 있으니 12시간 또는 10시간만 제공하겠다고 할 수 있다. 이에 따라서 매우 불평등한 서비스일 수 있다. 이를 우리는 ‘우편번호 복권 (postcode lottery, 합리적 기준이 아닌 지역에 따른 다양성 때문에 똑같은 조건에 서로 다른 서비스를 받는 것에 대한 지칭)'라고 부른다. 이는 요금 부담(charging)에서도 똑같이 나타난다. 이는 지방정부를 담당하는 정치에 의해서 결정된다. 이는 매우 불평등한 제도이다.

B: 일시 휴식(respite care)에 대해서 좀 더 설명해 줄 수 있는가.

C: 전통적인 형태로는 비공식적 수발자(informer carer)를 위한 서비스이다. 이들은 52주, 24시간 내내 수발자로서의 역할을 하면서 많은 연구들이 건강등이 악화되는 것을 보여주고 있다. 그래서 이들은 휴식이 필요한 것이다. 그래서 지방정부나 민간단체가 보호시설을 제공하여 장애인등이 시설에서 1년에 2주내지 3주를 머물 수 있도록 하여 나머지 가족들이 휴식 할 수 있도록 해주는 것이다.

B: 어떤 지방정부와 같은 경우는 장애인과 수발자가 함께 갈 수 있는 휴가를 마련해주기도 하는 것으로 알고 있다.

C: 때때로는 그렇다. 여기에서도 지역적인 차이가 있다. 일관성이 없는 것이다.

B: 한국의 여성가족부에서 일시 휴식제에 대한 관심이 많다.

G: 여기서 좀 논점이 있기도 하다. 일시 휴식은 1~2주 가량 되는데 수발은 그 나머지 50주 동안 계속된다. 이러한 일시적인 서비스는 활동 보조인과 같은 지속성 있는 지원과 같을 수 없기 때문에 좀 논란거리가 된다.

C: 그리고 그 기간이나 필요성을 판단하는 것도 전문가이지 수발자가 아니다. 또 지역간 차이도 크다.

G: 또한 서비스를 받기 위해서는 수발자도 절실한 이유를 제공해야 한다.

B: 그렇다면 예전에 중앙정부가 일관된 기준을 가지고 전국적으로 동일하게 제도를 시행했을 때가 더 나았다는 것인가.

C: 개인적으로 나는 직접 지불제가 전국적 기반으로 실시되어야 한다고 믿는다. 어떤 지역은 매우 좋은 서비스를 받고, 어떤 지역은 매우 낮은 서비스를 받는다. 이는 매우 모순된 것이다. 사회적으로는 모두를 위한 평등한 기회(equal opportunity for all, 신노동당 정부의 주요 노선 중 하나)를 이야기하는데 지리적 차이로 인해 할 수 있는 것과 할 수 없는 것이 결정되는 이치에 맞지 않는다.

작년에 석사 논문으로 직접지불제에 대한 내용을 지도한 적이 있다. 리버풀 지역에 대한 연구였는데 한 지역이 서로 다른 지방정부 관할로 나뉘어져 있었고 한 지방정부는 서비스에 대한 일정 부담을 부과했지만 다른 지방정부는 그렇지 않았다. 서로 다른 두 장애인이 서로 휠체어로 왕래할 정도로 가까웠지만 받을 수 있는 서비스는 달랐던 것이다.

B: 그럼 기본적으로 사회복지서비스에 대한 책임이 지방정부에서 중앙정부로 가야한다는 것인가.

C: 내 관점에서는 그렇다.

G: 그것은 그의 관점이다. 이 문제는 매우 논쟁적인 사안이다. 이 뿐만 아니라 교육 정책, 장애 정책, 보건 정책, 주거 정책 등 지역적으로 차이가 나는 모든 분야에서 비슷한 논쟁이 있다. 한국의 경우에는 어떨지 모르지만 기본적으로 중앙정부와 지방정부는 긴장관계가 있다. 지방정부는 자신의 실질적 정치적 권력을 가질 수 있는 권한을 유지하기를 원한다.

B: 그럼 서비스 운영이 중앙에서 지방으로 넘어오면서 장점은 없었는가.

G: 독립생활기금(ILF)의 경우는 비교적 매우 적은 규모였다. 그래서 지방으로 이전되면서 이용자가 확대되어 온 것은 사실이다.

아까 Colin 도 잠깐 언급했지만 처음 시행할 당시 중앙정부는 이 것이 얼마나 인기있는 제도가 될 지를 예상을 못했었다. 애초의 예상보다도 10배나 되는 신청자가 몰리게 되면서 중앙정부는 지방정부로 그 책임을 이관시키고 추가적인 재정지원은 하지 않은 것이다.

지방정부는 그래서 이를 감당하기 위해서는 지방세율을 올리든지 해야 하는데 이 역시 매우 논란거리이지만 어쨌든 지방 단위의 문제가 된다. 이 때문에도 또한 지역적 차이가 커지게 되는 것이다.

C: 어떤 측면에서는 직접 지불제가 보다 발전된 것이라는 점을 인식 하면서도 한계가 있는 것이다. 중앙정부의 보건부는 직접 지불제에 대한 지침(guideline)을 제공하는데 그 내용이 분명하지가 않아서 지방 정부마다 서로 다르게 해석하는 것을 허용하고 있다. 그래서 어떤 지방정부는 정말 관대한 사정을 하고 포괄적인 서비스를 직접 지불제 이용자에게 제공을 하지만 다른 곳에서는 그렇지 않게 되는 것이다.

어떤 경우에는 개별적인 해석이 영향을 끼치기도 한다. 2004년에서 2006년 사이 지역단위의 연구에 의하면 어떤 직접 지불제를 매우 빨리 받아들인 매우 큰 지방정부의 권역 안에서 상위 지방정부 단위(county level) 뿐만 아니라 그 하위 단위, 사회복지사에 따라서도 해석이 달라서 그 안에서도 직접 지불제 가능 정도가 차이가 났었다.

어쨌든 가장 핵심적인 사안은 얼마나 많은 예산이 직접 지불제로 쓰일 수 있는가 하는 것이다. 이 것이 정말 문제의 핵심이다.

어떤 이들은 전문가들이 운영하던 것을 이용자가 직접 운영케 함으로서 전문가를 줄여서 돈을 절약할 수 있다고 얘기한다. 그래서 일부 정치인이나, 전문직들, 노조들은 직접 지불제에 대한 의구심을 가지고 있다. 그들의 가입자 수를 줄일 수 있기 때문이다.

그러나 지금까지 직접 지불제 이용자에 대한 규제는 지방정부의 공무원들이 받는 규제와 같은 것이 아니었다. 여태까지의 문제는 누가 서비스를 제공하는가 하는 것이었다면 직접 지불제 하에서는 부모를 고용할 수도 있고, 이웃을 고용할 수도 있고, 파견 근로자를 고용할 수도 있다.

B: 하지만 가족이나 친척 등을 고용하는 데에는 제한이 있는 것으로 알고 있다.

G: 맞다. 그런 규제가 있었다. 예전에는 그것이 금지되었었지만 지금은 절실한 경우 허용이 되고 있다.

C: 많은 지방 정부들이 부모나 아내를 보조인으로 고용할 경우 직접 지불제를 제공하기를 꺼려하고 있다. 왜냐하면 항상 돈이 원래 쓰여야 할 곳에 쓰여지지 않을 수 있다는 의구심이 있기 때문이다. 지방정부 사회복지서비스 대상자가 되는 상당수의 사람들은 소득 기준으로 가장 아래에 있는, 가난한 사람들이다. 그래서 장애인을 위해 주어지는 돈이 다른 가족 구성원을 위해서 쓰여질 수 있다. 어떻게 돈이 의도된 곳에 쓰이지 않고 가족의 생활비로 들어가지 않는 것을 확인 할 수 있는가. 그래서 많은 지방정부들은 이에 대해서 매우 조심스럽다.

B: 그것이 실제로 현실적으로 문제인가.

G: 그렇다. 그것은 보다 일반적인 차원에서 논쟁적이 되었다. 직접 지불제의 문제는 또한 여성을 매우 값싼 가사 노동자로 고착시키는 것과도 관련이 있다. 직접 지불제에는 매우 다양한 집단의 이해가 엇갈려 있다.

C: 많은 활동 보조인들이 시간제(part-time)으로 일한다. 활동 보조인의 고용문제를 보면 또한 지역적으로 많은 차이가 있다. 어떤 지역은 많은 노동력(labour)이 있어서 활동 보조인을 모집하는데 큰 어려움이 없고, 지리적으로 가까운 사람을 고용할 수 있어서 예를 들어 저녁 10시에 잠자리 드는데 보조가 필요할 경우에도 문제가 되지 않는다.

보다 조직된 노동력(organised labour)이 있는 지역은 활동 보조인을 구하는데 보다 어려움이 있다. 왜냐하면 사람들은 슈퍼마켓이나 콜센터 같은 (일정 시간을 일하는) 곳에서 비슷한 또는 더 많은 소득을 얻을 수 있을 것이기 때문이다.

여성주의자들이 여성의 저임금 노동에 대해서 이야기 하지만, 저임금을 줄 수밖에 없는 것은 장애인의 책임이 아니다. 지방정부가 얼마나 돈을 줄 수 있는지를 결정하기 때문이다. 직접 지불제는 여성의 노동력을 저임금으로 묶어 두는 문제가 있고 장애인은 그 문제의 일부이다. 하지만 이러한 논의는 직접적으로 지방정부를 겨냥해야한다. 지방정부가 만약 활동 보조인의 인지된 기술(recognised skill)에 대한 보장을 한다고 생각해보라. 실제로 이는 기술이다. 활동 보조인은 매우 높은 기술적 능력을 요하지만 임금은 낮음으로 인해서 모집에 문제가 발생하는 것이다.

B: 아까 말했듯이 노조는 자신의 가입자들이 줄 수 있기 때문에 직접 지불제에 대한 반대입장이 있다고 들었다. 그 얘기는 직접 지불제가 보다 비용 효과적일 수 있다는 것이다. 그러나 반면 또 지방정부가 직접 지불제를 위해서 더 많은 예산이 필요하다고 했다. 그렇다면 직접 지불제는 더욱 돈이 많이 든다는 얘기가 될 수 있다. 어떤 것이 맞는 얘기 인가.

G: 나는 노조가 직접 지불제가 비용 효과적이라는 이유로 반대한다고 생각하진 않는다. 노조는 지방정부가 가장 많은 수의 가입자를 가지고 있다. 직접 지불제가 도입되면서 일부가 직장을 잃을 것이라고 생각하는 것이다. 활동 보조인으로 다시 고용될 수 있지 않겠느냐할 수 있지만 근무 조건 등을 생각할 때 지방 정부에 고용되는 것이 개인에게 고용되는 것보다 훨씬 낫다.

B: 그러니까 내가 말하고자 하는 것은 그래서 지방정부의 입장에서는 서비스를 제공하는데 돈을 적게 쓸 수 있다는 것 아닌가 하는 것이다.

C: 그러니까 직접 지불제가 더 저렴한 선택이 될 수 있지 않겠냐는 질문 아닌가. 하지만 그것은 다른 요소에 달려있다.

우리가 직접 지불제라는 단어를 사용하지만 직접 지불을 받는 대부분의 사람들이 모든 것을 혼자 힘으로 하지는 않는다. 예를 들어 지방 정부로부터 욕구를 사정받아 24시간의 서비스를 받게 되어 3~4명의 보조인을 고용해야 한다고 한다면 이를 위해서 관리 기술(management skill) 재무 관리 기술(book keeping skill)등 이 있어야 하고 보험에 대해서 알아야 하고, 세금에 대해서 알아야 하고, 사람을 쓰는 기술(supervising skill) 등이 필요하다.

많은 장애인 들이, 특히 빈곤선 이하의 장애인들은 대부분이 한번도 일을 해본적이 없다. 그래서 지방정부의 서비스를 신청하고 서비스를 스스로 운영하고 싶지만 그에 따른 행정 처리(paper work) 능력이나 관리 기술이 없다고 할 때 장애인에 의해서 운영되는 지역 단체를 찾아 갈 수 있다. 그럼 이 단체에서 보조인 모집부터 재무 관리 등을 모두 해결해 주어 대상자가 직접 서비스를 운영할 수 있도록 해준다.  

따라서 그냥 돈만 주는 것이 직접 지불제의 모든 것이 아니다. 절대 다수의 직접 지불제 이용자는 지원이 필요하다. 그래서 이 것이 더 저렴한 비용의 서비스가 될 것이냐고 한다면 한 측면에서는 그렇다고 할 수 있지만 그 것은 별도의 필요한 지원 서비스를 제외했을 때의 이야기 이다. 초기의 직접 지불제에 대한 연구에서 비공식 수발자까지 고려하여 이러한 [더 저렴한 서비스라는] 주장을 하긴 하였지만 실제 들여다보면 완전한 이해와 충분한 연구에 의한 것이라고는 보이지 않는다.

G: 내가 생각하기엔 직접 지불제에 적극적이었던 지방정부들은 이를 더 저렴한 서비스라고 생각했던 것 같다. 하지만 오히려 그 반대의 생각이 많다. 지방정부가 스스로 내부적으로 서비스를 제공하는 것이 직접 현금을 지급해주는 것 보다 비용 효과적이고 효과적으로 주어진 자원을 활용하는 방법이라고 생각하는 것이다. 직접 지불제에서는 서비스에 대한 수요를 증가시키거나 서비스 예산에 대한 통제력이 줄어든다고 생각하기 때문이다.

C: 근로자의 입장에서 보면 내가 가사 지원을 위한 활동 보조인으로 지방정부에 고용되어 있다고 할 때 나의 근무시간은 지방정부에 의해서 결정된다. 예를 들어 7시 반에 일을 시작해서 오후 4시 반까지 일을 할 수 있다. 이 시간 동안 나는 여러 집을 방문할 수가 있다. 이는 각 집 마다 방문 시간을 내가 결정할 수 있다.

이를 이용자의 입장에서 보면 나의 서비스 제공 시간은 나의 욕구에 의해서 결정되는 것이 아니라 보조인의 일정에 의해서 결정되는 것이다. 근로자의 입장에서는 매우 편한 것이다. 그러나 직접 지불제의 경우에는 이용자가 고용주로서 자신의 필요와 일정에 따라 보조인의 방문시간을 정할 수가 있다. 노조의 입장에서는 지방정부의 종사자들을 위해 보다 나은 근무 조건을 만들려고 오랜 시간 노력을 해왔다고 할 때 직접 지불제로 인해 근무 조건에 대한 통제권을 일정 부분 상실하게 되는 것은 중요한 쟁점이 된다.

하지만 서비스 이용자의 입장에서는 자신의 필요에 따라서 보다 자신의 위한 서비스에 대해 통제력을 가지게 되는 것이다. 한 부자집에서 일명 파출부(domestic servant)를 고용하는 것을 생각해보라. 이 들은 노조에 가입하지도 못하고 근무 시간에 대한 결정권도 없다. 고용주가 모든 통제권을 가지고 있는 것이다. 직접 지불제가 만드는 상황은 이와 비교해 볼 때 보다 쉽게 이해될 수 있다. 직접 지불제의 경우에는 이용자가 주인(boss)이다. 그래서 이용자가 언제 어떻게 서비스를 제공 받을 지를 결정할 수 있다. 이는 실제로도 매우 효과적이다.

B: (홍승아 연구원이) 통합 생활 센터(Centre for Integrated Living)를 방문했었는데 직접 지불제 운영에 대해서 많은 일을 하고 있는 것을 발견했다. 그 기관은 지방정부에 의해서 운영되는 것인가.

G: 그들은 지방정부와 관계를 맺고 있다. 그리고 직접 지불제에 대한 지원 서비스를 제공하고 있다. Colin이 언급 했던 것처럼 모든 사람이 직접 지불제를 원하는 것은 아니다. 왜냐하면 이는 그 전에는 없었던 수많은 책임들을 동반하기 때문이다. 그래서 많은 장애인 단체들 이 제도가 더욱 이용할 수 있게 하기 위해서 지원을 제공하고 있는 것이다.

통합생활센터는 이러한 지원을 제공하는 전국에서 활동하는 기관 중의 하나이다. 그러나 한 편으로는 이 센터가 기존에 지원을 제공했던 자선 단체나 장애인 단체들의 밀어내기도 한다.

C: 매우 슬픈 현실이다.

B: 주로 어떤 사람들이 활동 보조인이 되는가.

G: 일단은 절대 다수가 여성이라고 할 수 있을 것 같다.

C: 일부는 간호사 출신들이 하기도 한다. 그리고 최근에는 많은 사람들이 유럽에서 유입되고 있다. 영어를 배우기 위해서도 많이 온다. 독일에서 많이 오기도 하고... 그러나 매우 다양하다.

G: 실제로 활동 보조인을 모집하는 것은 문제가 된다. 위치도 낮고 급여도 낮기 때문이다.

B: 그럼 활동 보조인은 얼마나 받는가.

G: 그거야 말로 매우 다양하다.

C: 지방정부에 따라 매우 다른 것이다.

G: 대충 얘기 하자면 시간당 7~10파운드(약 13,000원에서 18,500원)정도 된다.

C: 높은 수준은 아니다.

G: 보통 비교적으로 적은 시간을 일하기를 원치 않는 사람이 할 것이다. 진급도 없고, 직제(career structure)도 없고...

B: 그럼 제도화된 훈련 과정도 없는가.

G: 없다.

C: 직접 지불제 발전과정에서 많은 장애인들이 원한 것은 훈련된 활동 보조인이다.

B: 활동 보조인들이 장애인들을 학대한 경우도 있지 않나.

G: 그렇다.

C: 직접 지불제를 위해 활동 보조인을 파견하는 업체(agency)도 있다.

G: 당연히 활동 보조인의 역할은 매우 민감한 개인적인 생활을 다루게 된다. 그 것이 원치 않는 결과를 부를 수도 있다.

이 것이 노조가 주장하는 바이기도 한데 지방정부에서 서비스를 제공할 경우 지방정부에서 전과가 있는지 등 보조인을 고용할 때 적합한 검증을 할 수 있다. 그러나 개별적으로 보조인을 고용할 경우 이러한 검증을 하기가 사실상 어려운 것이 사실이다.

B: 그것이 직접 지불제의 단점이 될 수 있겠다.

G: 그렇다.

C: 그것이 지방정부가 직접 지불제에 주저할 때 주장하는 바이기도 하다. 이 것이 그들의 의무와 책임을 손상시킨다는 것이다. 서비스를 직접 운영할 수 있도록 돈을 제공해 주었는데 무언가 잘못되었을 경우 누가 최종적인 책임을 질 것인가. 개인인가 아니면 지방정부인가의 문제가 있다.

G: 이를 둘러싼 법적 논쟁(law case)들이 있다. 지방정부가 많은 금액의 배상 소송을 당할 수도 있기 때문이다.

C: 결국 지방정부가 서비스를 이용할 돈을 제공했기 때문에 서비스에 대한 간접적인 책임을 지고 있다고 할 수 있다. 이는 매우 논쟁적인 사안이다.

여기 질문지에 보면 장애인 부모를 위한 특별한 서비스가 있는가 하는 것이 있다. 여기에 대해서 답변하자면 직접 지불제는 장애인 부모들도 받을 수 있게 하고 있다. 그래서 얼마든지 필요한 지원을 받을 수 있다.

영국에서 장애인 부모와 관련해서 매우 중요한 논점 중 하나는 장애의 심각성 정도에 따라서 지방정부가 부모역할의 가능여부를 판단하여 특히 학습장애(learning difficulties)나 정신 보건 문제가 있어 부모로서의 역할 수행이 불가능하다고 판단되는 경우 아이를 지방정부가 데려갈 수 있다. 지방 정부의 사회복지사가 장애인 부모의 자녀가 적합한 보호를 받지 못한다고 판단 될 경우 지방정부는 자녀를 데려갈 권한을 가지고 있는 것이다.

정신 보건 문제나 학습장애를 가진 장애인이 아이를 가질 경우 지방정부 사회복지사에 의해서 매우 면밀한 조사(scrutiny)의 대상이 된다. 그래서 기대되는 부모의 역할을 제대로 수행 할 수 없다는 점이 확인 될 경우 자녀를 데려가는 것이다. 이런 경우는 많이 발생한다.

(영국은 전통적으로 지방정부가 아동 학대나 유기, 방치 등의 경우 아동의 양육권을 가져 갈 수 있는 매우 강력한 권한을 가지고 있다. 이 때문에 사회복지사들이 학대 받는 아동을 발견하지 못하면 권한을 제대로 사용하지 못했다는 이유로, 또 잘못 판단하여 아동을 데려한 경우가 발생하면 권한을 남용했다는 이유로 곧잘 언론과 여론의 집중적인 비난 대상이 되기도 한다.)

B: 마지막 질문이 될 것 같다. (홍승아 연구원이) 장애 평등 계획(Disability Equality Scheme)에 들은 바가 있다는데 이는 모든 공공기관이 일정 기간 내에 장애에 대한 차별을 없애기 위한 스스로의 계획을 제시해야 하는 제도를 말하는 것 같다.

C: 장애 차별법(Disability Discrimination Act)을 말한다면 이것은 취약한 법안(soft law)이다. 제대로 시행되지도 못했고, 소극적(reactive)이다. 예를 들어 장애인이 이 법의 혜택을 받고자 한다면 장애인 개인이 스스로 해당되는 경우를 법정으로 가져가야 한다.

장애 평등 의무(Disability Equality Duty)의 경우는 적극적인(proactive) 정책이다. 법상으로 모든 공공기관은 반드시 작년 10월을 기점으로 장애인의 장벽을 줄이기 위한 3개년 계획을 수립해야 한다. 그래서 2025년까지 모든 장벽을 제거해야한다.

이 대학의 경우에도 장애 평등 의무를 가지고 있고 접근권을 향상시킨다던가, 보다 나은 의사소통(communication)을 위한 시설을 늘린다던가 하는 등 3년간 이를 위해 무언가를 해야 한다. 3년이 지난 후에는 또 다른 3개년 계획을 수립해야 한다. 이렇게 계속되는 계획에 의해서 17년 이내에 장애인에 대한 모든 장벽을 없애버리는 목표를 달성해야 하는 것이다.

현재까지 이 의무에 대해 어떻게 모니터를 할 것인지, 불이행에 대해서 어떤 조치를 취할 것인지는 확실하지 않다. 하지만 이론적으로 이 법안은 실질적인 효과를 가져올 것이다. 왜냐하면 매 3년마다 순차적으로 장벽들을 제거하는 작업을 진행해야 하기 때문이다. 그래서 이는 매우 중요한 법안이다.

지금까지의 장애인의 차별 장벽에 대한 법안들은 지방정부에게 다양한 해석의 여지를 남겨왔다. 런던의 경우, 모든 버스가 휠체어 접근이 가능하게 될 것이다. 모든 새로 짓거나 개축하는 건물들은 방문 기준(visitable standard)에 충족이 되어야 한다. 이는 휠체어 접근이 가능하게 되는 것을 의미한다. 그러나 맨체스터나 리즈에는 해당사항이 없다.

그러나 이 법안은 이러한 문제에 대처 할 것이라는 점을 분명히 했다. 이론적으로 매우 적극적인 법안인 것이다.

G:  다른 정책 영역들도 이와 비슷한 과정을 겪고 있다. 성평등 정책(gender policy)도 마찬가지다. 정책이 발전함에 따라 새로운 정책 방법(measure)들이 등장하고 있는 것이다.

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