다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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2 차 세계대전 이후 베버리지 보고서를 기반으로 전후 서구 복지국가의 하나의 모델을 창출함과 동시에 스스로의 복지국가의 기틀을 세웠던 영국은 그 당시에는 상대적으로 경시되었던 사회복지 서비스 분야에서도 독특한 발전 경로를 거쳐 오늘에 이르고 있다. 다른 유럽국가에서는 사회보험에 기반을 둔 사회복지서비스 분야를 발전시킨 것과 달리 영국에서는 조세를 기반으로, 보다 보편적 성격 사회복지서비스를 발전시켜 왔으며 서비스는 실사된 욕구에 따라 제공되고 비용은 지방정부에 따라 편차가 있지만, 일반적으로 재정평가에 따라 부과되는 시스템을 갖추고 있다. 최근에 들어서는 새롭게 이용자의 독립성, 서비스의 효과성, 통합적 접근 등을 증진시키고 있으며 또한 수발자(carer) 역시 서비스 대상으로 새롭게 인식하면서 또 다른 사회복지 서비스 발전의 새로운 장을 열고 있다.

이 러한 영국의 사회복지서비스에 대한 이용자들의 평가는 매우 호의적으로 나타나고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 2002-03년 사회서비스 조사원(SSI)과 감사위원회의 합동 조사(Joint Review) 설문에 답한 사람들 중 72%가 이용한 사회복지 서비스들에 대해 매우 좋거나(excellent)나 좋았다고(good) 응답하였다. 65세 이상 노인을 대상으로 한 2000-2001년 보건부 설문조사에서는 조사대상 2만 5천 명 중 84%가 서비스 제공 결정 후 빠른 시간 내에 서비스를 받을 수 있었다고 응답했으며, 2002-2003년도 8만 7천여 명의 노인을 대상으로 한 조사에서는 응답자의 57%가 사회복지서비스에 대해 완전히(extremely) 또는 매우(very) 만족한다고 응답하였다.

이 와 같은 영국 사회복지서비스에 있어 중앙과 지방 정부의 역할과 기능 재정 등에 대한 분담을 알아보기에 앞서 먼저 짚어 보아야할 영국적 특성이 있다. 영국에서는 사회복지 전달체계에 있어 전통적으로 현금은 중앙, 서비스는 원칙이 적용되고 있다는 점이다. 물론 지방의회세 공제(Council Tax Credit) 등 지방정부에서 별도로 지급하는 복지 급여가 있어왔고 또한 근래에 들어서 중앙정부가 고용 서비스를 개발하고 지방정부에서도 복지서비스를 이용자가 직접 구매하게 하기 위한 현금 지급을 확대하고는 있지만 여전히 기본적으로 공공부조를 포함한 중앙 정부 중심의 소득 보장 정책과 지방 정부 중심의 사회복지서비스는 완전히 분리되어 있다.

이 같은 급여와 서비스의 분할은 20세기 초반으로 거슬러 올라간다. 1929년 빈곤법(Poor Law)에서는 지방정부가 현금지원 권한을 부여받지만 바로 1934년 중앙정부가 모든 자산조사형 급여를 직접 통제하는 법안이 통과되었으며 최종적으로 1948년 국가 보조법(1948 National Assistance Act) 이후로 현금 급여에 관한 모든 권한을 중앙정부가 가져가 버렸다 (Hill, 2000). 현재에도 각종 복지급여는 중앙정부의 노동연금부(Department for Work and Pension, DWP)에서 직접 관할하는 잡센터플러스(JobcentrePlus)라는 지역별 사무소에서 직접 관할하기 때문에 지방정부와의 연계는 거의 찾아볼 수 없다. 따라서 영국의 사례에서는 지방정부가 관여하지 않는 공공부조는 중앙-지방정부간 역할 분담이라는 이 연구의 목적과는 거리가 있으므로 일반적 논의에서는 제외하도록 하겠다. 단 장애인에 대한 중앙-지방정부간 역할 분담 사례를 다루면서는 특정 대상에 대한 다양한 영역의 서비스가 전체적으로 어떻게 전달되고 있는 가를 포괄적으로 살펴보기 위하여 중앙 주도의 복지급여와 취업 지원 부분까지 포함하여 논의하여 보도록 하겠다.

또 하나 미리 언급이 필요한 부분은 영국의 국가적 특성과 관련이 있는데 영국　또는 대영제국(United Kingdom)은 크게 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드 지역(country)으로 나뉘어져 있으며 중앙정부에서 특히, 지역성이 강한 사회복지서비스에 있어서는 잉글랜드만을 관장하며 나머지 지역의 경우 지역별 행정부로 그 역할이 위임되어 있다. 따라서 이 연구에서는 잉글랜드 지역만을 그 주 대상으로 하였으며 별도의 언급이 없는 한 영국은 잉글랜드 지역만을, 또는 가장 먼저 결합되었던 웨일즈 지방까지 만을 포함하여 지칭하는 것임을 미리 밝혀둔다.

그 러면 영국 사회복지서비스에 있어 중앙정부와 지방정부간의 역할, 기능, 재정 등에 관한 분담에 대하여 살펴보기 위해 우선 전후시기부터 영국의 사회복지서비스 발달 과정 속에서 그 역사적 맥락을 살펴본 후, 현재 정부 간 사회복지사무 기능 배분 원칙과 실태와 재정 분담에 대해서 집어보고, 대표적인 기능 분담 사례로서 장애인대상 공공 서비스를 살펴보도록 하겠다. 또한 신노동당 정부 등장이후 중앙-지방간 협력을 증진시키기 위한 대표적인 제도로서 최고의 가치(Best Value) 체제와 지역 협정(Local Area Agreement) 및 지방 공공 서비스 합의(Local Public Service Agreement)에 대해서도 알아보도록 하겠다.

역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화

사 회복지 서비스에 있어서 중앙과 지방정부간의 관계는 역사적으로 사회복지서비스 발달에 따라 큰 변화를 같이 해왔다. 전후 베버리지 보고서를 기초로 하여 복지국가의 기틀을 마련했던 영국이지만 당시 사회복지서비스 분야는 관심의 대상이 되지 못했다. 하지만 60년대와 70년대를 거치면서 대대적인 확장기를 맞았던 사회복지서비스는 다시 80년대에 큰 도전을 받는다. 사회복지서비스에 있어서도 70년대 확장의 시기에는 지방정부가 중심이 되었으나 80년대 복지에 대한 부담이 증가하면서 지방정부를 통제하기 위한 중앙정부의 역할이 크게 증가하게 된다. 97년 제3의 길을 표방한 신노동당 정부에서는 또다시 사회복지서비스에 자체에 있어서나 사회복지서비스를 중심으로 한 중앙과 지방 정부 간 관계에 있어서나 다시 새로운 국면을 맞게 된다.

따 라서 사회복지서비스의 역사적 발전 과정을 전후 복지국가 성립과 복지서비스의 불모의 시기인 1945년에서 1950년대, 사회복지서비스의 본격적 발전 시기인 1960년대와 70년대, 사회복지 서비스 시장화와 지역사회 보호(community care)가 등장하는 80년대에서 97년까지, 그리고 사회복지서비스 현대화를 추구하는 1997년 이후 시기로 나누어 살펴보기로 하겠다.

전후 복지국가 등장과 사회복지 서비스 불모의 시기(1945년 ~ 1950년대)

이 시기에는 영국이 복지국가의 기틀을 새운 시기이지만 사회복지서비스는 방기된 불모의 시기라고 할 수 있다. 일부 극취약계층을 위한 입법이 이루어지고 지방정부에 이들의 복지에 대한 책임이 부여되긴 하였으나 전달체계가 불분명하고, 자원 또한 부족하여 서비스가 제대로 이루어지지 못했다. 세계 2차 대전을 전 국민적인 단결아래 승리로 이끈 영국정부는 보편적 복지서비스와 완전 고용 유지를 핵심으로 하는 케인즈식 복지국가를 설립했다 (Ellison & Pierson, 1998). 즉 영국 정부는 작업장내 사고, 장애, 노령, 실업 등에 대처하는 사회보험 체계와 소득보장체계를 설립시키면서 보건, 교육, 주거 등의 분야에 있어서는 보편적 공공서비스를 추구하기 시작한 것이다. 이와 동시에 완전 고용 유지를 국가적 과제로 설정하고 정책적인 책임을 자인하였다. 하지만 사회복지서비스 분야는 이 같은 복지국가 설립과정에서 방기되었다. 이 방기의 원인에 대해서는 이념적 원인과 인식적 원인이 지적되고 있다(Adams 1996; Lowe 2005; Means & Smith 1994). 이념적 원인은 복지국가를 추진했던 정치세력과 관련이 있다. 즉 복지국가의 설립을 주도했던 노동당 정부의 좌파 정치 세력은 충분한 소득 보장 정책만 제공하면 가족 내에서 발생되는 개별적으로 충분히 해결할 수 있으므로 노인, 장애인, 아동 등에 대한 서비스는 민간 영역일 뿐 공공의 영역으로 생각하지 않았다. 또한 일반적으로 그와 같은 개별적 서비스 분야는 인식 상 지방정부의 영역으로 취급 되어(Baldock 1994) 중앙정부가 정책적으로 추진할 영역으로 간주되지 못했다. 또한 사회복지사의 불분명한 전문적인 위상 사회복지서비스에 대한 무관심위 한 원인을 제공하였다.

이 러한 와중에 노인과 장애인, 아동 등 취약 계층에 대한 문제가 증가함에 따라 이들을 대상으로 한 몇 가지 중요한 제도적 입법은 이루어졌다. 1948년에 입법이 이루어진 국가부조법(National Assistance Act 1948)과 아동법(Children Act 1948)이 그것이다. 이 절의 서론에 언급한 바와 같이 국가부조법에 의해 중앙정부가 자산조사형 급여의 권한을 모두 가져갔지만 지방 정부에는 노인과 장애인의 복지에 대한 의무를 부과하고 특히 다른 돌볼 사람이 없는 노인에 대해서는 시설 보호를 제공할 의무를 부여 하였다(Lowe 2005). 그러나 중앙정부는 물론 지방정부도 여전히 재가 복지는 다른 복지서비스 분야에는 관여하지 않았고 민간단체의 역할로 치부되었다(Lowe 2005; Means & Smith 1994). 같은 해에 제정된 아동법은 1945년에 부양 부모(foster parents)에 의해 죽임을 당한 데니스 오네일(Dennis O’Neil) 사건에 큰 영향을 받았다(Baldock 1994; Lowe 2005). 이 법으로 인해 각 지방정부에는 아동의 욕구를 충족시키기 위한 목적으로 아동부(Children's department)가 설치되었는데(Adams 1996) 이는 아동복지에 있어서 당시 혁명과도 같은 것이었다(Lowe 2005). 또한 모든 아동은 가족 형태의 주거시설이나 부양 부모에 의한 보호가 제공되기 전에 개별적인 실사를 제공할 것이 명시되었으나 이에 대한 자원은 제공되지 않아 실효성이 크진 않았다(Adams 1996).

이 처럼 초보적인 수준으로 나마 사회복지서비스가 나타나기 시작했지만, 중앙 정부에서도 그렇고 지방정부에서도 마찬가지로 분명한 책임 단위나 전달체계가 확립되지 않고 자원 역시 제대로 제공되지 않아 제대로 된 사회복지서비스에 있어서는 불모의 시기나 마찬가지였다. 중앙정부에서는 사회복지서비스 분야에 대한 책임이 보호관찰과 아동서비스를 담당하는 내무부(Home Office)와 노인, 질환자, 장애인에 대한 서비스를 담당하는 보건부(Department of Health)로 분할되어 있었다(Lowe 2005; Sullivan 1996). 또한 지방정부에서는 아동서비스의 경우에는 1948년 아동법 이후에 독자적으로 관리하는 별도의 위원회가 설치되었으나 다른 서비스의 경우에는 보건 위원회, 복지위원회, 교육위원회, 주거위원회 등으로 분할되어 있어 국가적 수준의 협력이나 지역적 수준의 협력도 기대하기 힘들었고 서비스의 중복역시 자주 발생하였다(Hall 1976; Lowe 2005; Sullivan 1996). 아동서비스 역시 상대적으로 많은 주목을 받긴 하였으나 주거 시설 등 자원이 부족하여 대부분의 지방정부에서는 아동법에서 요구하는 법적 서비스 요건조차 갖추지 못했던 것이 현실이었다(Adams 1996; Lowe 2005).

시봄 보고서와 지방정부 사회복지 서비스의 발전기(1960년대 ~ 1970년대)

초 기 복지국가 성립기에 무관심의 영역이었던 사회복지서비스는 60년대에 몇 가지 사회적 변화에 의해 점차 주목을 받아 중요한 변화가 시작되었다. 특히 청소년 범죄가 날로 심각해짐에 따라 이에 대응하기 위한 예방적 아동서비스에 대한 필요성이 제기 되고, 또한 노인인구가 증가함에 따라 지방정부에서의 서비스가 국가건강서비스(NHS)에 의한 서비스보다 비용 효과적 측면에서 훨씬 우수하다는 점이 고려되기 시작하였다(Baldock 1994; Lowe 2005; Sullivan 1996). 이에 따라 우선 청소년 범죄에 대한 예방적 접근을 위해 1948년 아동법에 의해서 지방정부에 설치되었던 아동부에 예방적 사업을 위한 보다 강력한 권한이 요청되기 시작하였고 이는 1963년 아동청소년법(Children and Young Person Act 1963)에 의해 실현되었다(Cypher 1979; Hall 1976). 노인 복지서비스 분야에서의 변화는 국가건강서비스의 병원에서 노인 장기입원환자에 대한 급격한 비용 증가가 가장 큰 동인이 되었다. 이에 따라 지방정부에서의 노인복지서비스는 병원보다 훨씬 저렴한 시설보호가 가능하다는 점에서 정당화 되었다(Means & Smith 1994). 하지만 이러한 비용 중심적인 접근의 한계로 인하여 이 당시 지역사회 보호(Community Care)란 것은 병원 밖에서 이루어지는 환자 간호 이상이 되기는 어려웠다(Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990).

하 지만 이외의 지방정부 사회복지서비스 분야에서도 중요한 발전이 있었다. 정신보건서비스 분야와 재가복지서비스가 그것이다. 정신보건 서비스의 경우에는 장기 요양 환자에 대한 비인간적 대우가 50년대를 거치면서 다수 발견됨에 따라 1959년 정신보건법(Mental Health Act 1959)이 제정되기에 이른 것이다. 이 법으로 정신보건 장애인과 학습 장애인 등에 대한 지역사회 서비스의 제공에 대한 책임이 지방정부에게 부여되었다(Hall 1976). 또한 1962년 국가 부조법이 개정되면서 지방정부가 자체적으로 음식 배달 서비스(meals on wheels)를 할 수 있도록 허용이 되어 재가복지 서비스 발전에 기초가 되었다.

이러한 사회복지서비스의 발전은 1968년 발표된 시봄(Seebohm)의 보고서 ‘지방정부와 통합 개발 사회 서비스 Local Authority and Allied Personal Social Service' 에 의해 그 정점을 이루게 된다. 현재 사회복지서비스 체계의 기틀을 마련한 이 보고서의 권고사항은 다음의 세 가지로 요약된다(Lowe 2005; Sullivan 1996). 첫째 각 지방정부는 이전의 아동부나 보건 및 복지부(Helath and welfare department) 등으로 분리되어 있던 사회복지 전문 인력을 단일 부처로 묶을 통합적인 사회서비스부(Social service department)를 설치할 것, 둘째 보건 및 사회보장부 장관(Secretary of State for Health and Social Security, 현 보건부 장관)이 이 새로운 지방정부의 부처는 지도 감독 담당하며 각 지방정부는 사회서비스부의 책임자를 이 장관의 승인 하에 임명하고 사회서비스부는 독자적인 서비스 기관이기 보다는 지역사회 안에서 서비스 네트워크의 일부로서 자리 잡을 것, 셋째, 일반적인 교육 훈련을 강화하고 사회복지서비스에 대한 지속적인 연구를 촉진 할 것 등이다.

이 시봄 보고서의 권고 사항은 1970년 지방정부 사회서비스법(Local Authority Social Service Act 1970)에 의해 전면적으로 시행되기에 이른다. 이 법에 의해 특히 각 지방정부마다 사회서비스부가 설치되었는데 이와 같은 변화 과정에서 안 그래도 점증하는 욕구에 의해 발전되기 시작하던 사회복지서비스는 황금기를 맞이하였다. 또한 다음과 같이 지방정부의 역할이 강화됨에 따라 이 부처의 법적인 의무가 지속적으로 확장되었다(Hall 1976). 1969년 아동및청소년법(Children and Young Person Act 1969)에 의해 행정관(magistrate)이 담당하던, 아동을 승인된 학교에 보낼지 집에 남아있도록 할지에 대한 결정권한이 지방정부에게 부여된다. 1968년 보건서비스및공공보건법(Helath Service and Public Health Act 1968)에 의해서 지역 내 재가 서비스 제공에 대한 책임이 지방정부에 부여되었으며 1970년 만성질환및장애인법(Chronically Sick and Disabled Person Act 1970)에서는 지방정부에게 관할 지역 내에 장애인 수를 파악하고 가능한 서비스를 홍보하고 실질적인 도움을 제공할 책임을 부여하였다. 뒤이어 1973년 국가건강서비스 재조직법(National Health Service Reorganisation Act 1973)에서는 병원 내 사회복지사를 지방정부의 사회서비스부 산하로 소속을 변경하고 지역주민의 보건 및 복지향상을 위해 보건 당국과 협력할 법적 책임을 지방정부에 부여하였다.

지 방정부의 사회서비스부는 이와 같이 법적인 권한과 책임의 확장뿐만이 아니라 지역사회 내 사회복지서비스에 대한 요구 또한 폭증하는 현상을 불러 일으켰다. 이 새로운 통합적 부처로 인해 크게 서비스에 대한 접근성이 증가하자 많은 수의 잠재적 수요자들이 서비스를 요구하기 시작한 것이다(Cypher 1979). 이에 따라 이 사회서비스부의 설치에 따른 특별한 재정이나 자원 지원에 대한 계획이 없는, 지방정부 조직의 구조적 재편에 불과했음에도 결과적으로 사회복지서비스 분야에 있어 대대적인 공공재원의 증대 효과를 가져왔다(Baldock 1994).

사회복지서비스의 시장화와 중앙정부의 통제 강화기(1980년대 ~ 1997년)

1970 년대부터의 경제적 변화와 그에 따른 80년대 신우익의 등장에 따라 복지국가에 대한 압박이 심화되는 흐름에서 사회복지서비스는 예외가 아니었다. 브레턴우즈 체제의 붕괴와 1973년, 1979년 두 차례에 걸친 석유 파동은 영국에서도 예외 없이 지속적인 경제적 어려움을 초래하였다. 또한 이에 의한 저성장과 고실업, 그리고 인플레이션이 결합된 ‘스테그플레이션(stagflation)’이라는 새로운 현상으로 인해 전후 영국 정부가 채택하였던, 보편적 복지서비스와 완전고용을 중심으로 한 수요중심 전략에 기반을 둔 케인지안복지국가 모델은 더 이상 고수될 수가 없었다(Ellison & Pierson 1998). 이와 더불어 실업 증가 등으로 복지에 대한 욕구를 증가하는데 반하여 경제 침체에 따라 국가의 수입은 감소하면서 복지제도 예산에 대한 압박은 급증하였다(Pierson 1998).

노 동당-보수당 정부 간에 유지되던 케인지안 복지모델에 대한 합의가 무너지고, 이러한 배경으로 등장한 대처 수상의 신우익 정부는 복지에 있어 민간 영역의 역할을 강조하고, 개인의 권리보다는 의무를 강조하며, 사회복지서비스에 있어서도 집합적이고 기본적인 욕구보다는 잔여적인 욕구에 초점을 맞추었다. 따라서 1979년 선거 이후 복지국가의 핵심영역인 고용과 소득보장 영역에서 정부는 그에 대한 기본 책임은 개인과 가족에게 있으며 국가는 그 다음의 해결책에 불과하다는 입장을 고수 하였고(Ellison 1998), 민간 기업이나 자원봉사 단체 등 비법정기구의 역할이 크게 권장되기 시작하였다(Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990).

이 러한 배경위에 보수당 정부는 지방정부의 사회복지서비스에 있어서는 강력한 중앙통제를 추구하였다(Baldock 1994). 이러한 중앙 정부의 지방정부에 대한 통제 강화는 당시 노동당 정부가 다수를 점하던 지방정부에 있어 통제를 강화하고 관대한 복지서비스 제공을 통제하기 위한 배경 또한 자리 잡고 있었다. 1984년 등록복지시설법(Registered Homes Act 1984)를 통하여 모든 주거형 보호시설들은 정부에 등록하고 조사를 받는 것이 의무화되었으며 사회서비스 조사원(Social Service Inspectorate)이 설립되어 1985년부터 사회복지서비스 질적 관리와 감시에 적극적인 역할을 담당하였다(Adams 1996).

지 방정부 사회복지서비스 역사에서 시봄 보고서와 또 다른 한 획을 그은 그리피스(Griffiths) 보고서는 이러한 맥락 속에 자리 잡고 있다. 1986년 보수당 정부는 지역사회 복지서비스에 공공 자금이 쓰이는 방식을 검토하고 보다 효과적인 방안에 대해 로이 그리피스경(Sir Roy Griffiths) 경에게 의뢰하였다. 그리피스 경은 이 보고서를 통해서 지방 정부가 지역 내 사회복지서비스의 직접적인 공급자로서 보다는 지역사회 보호(Community Care)의 협력자로서, 지역사회 복지서비스를 가능케 하고(enabling) 설계하고 구매하고 조직하는 역할을 할 것을 권고하였다(Sullivan 1996). 결과적으로 사회복지서비스에 있어서 지방정부의 역할을 축소하고 민간 부분의 역할을 증대시킬 것을 권고한 것이다. 하지만 이 보고서를 둘러싼 논란은 좀 더 복잡한 정치적 논란을 거치게 되었다. 이 보고서가 보수당 정부의 바람대로 민간 부분이 적극적으로 참여하는 혼합복지(mixed economy of welfare)를 강력하게 권고했음에도 불구하고 여전히 지방정부에게 복지서비스에 대한 주도적인 역할을 남겨두고 이에 대한 중앙정부의 재정지원을 권고에 포함하고 있기 때문에 정부의 애초의 의도에는 배치하는 부분이 많았다(Baldock 1994). 하지만 다수를 차지했던 노동당의 지방정부들은 그동안 주거와 교육 등 기존 지방정부의 주요 정책영역에서 많은 역할을 중앙정부에 빼앗겨왔던 터라 그리피스의 권고가 지역사회 보호에서의 중요한 정책적 기능을 고수할 수 있는 측면이 있었기에 이 보고서를 지지하였다(Sullivan 1996). 결국 보수당 정부는 이 제안을 1989년 공식적으로 받아들이고 대부분의 권고들이 1990년 국가건강서비스및 지역사회보호법(NHS and Community Care Act 1990)으로 실현되었다(Sullivan 1996).

이 에 따라 민간 부분이 복지서비스의 공급자로서 부상하기 시작하였으며 복지서비스에 있어서는 ‘구매자-공급자 분리(purchaser-provider split)'의 원칙이 적용되기 시작하였다. 즉 지방정부는 서비스가 필요한 지역 주민에게 직접 서비스를 제공하기 보다는 보다 효율적이고 효과적으로 서비스를 제공하는 민간 공급자로부터 서비스를 구입하고 제공하게 된 것이다. 각 서비스는 의무 경쟁 입찰제(Compulsory Competitive Tendering, CCT)에 의해 일정기간이후에는 의무적으로 다시 경쟁 입찰에 붙여져서 서비스 공급자와 재계약을 매번 체결해야했다. 이에 따라 (지방)정부는 복지의 공급자의 역할보다는 가능자(enabler)로서의 역할이 부여되었고, 집합적인 욕구, 평등, 서비스 우선순위 집단, 계획 등에 대한 초점은 공공 예산 제한에 대한 고려로 전환되었다(Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990). 하지만 이 같은 시장화 모델의 지지자들은 공공서비스 내에 경쟁의 원리를 도입시킴으로서 서비스 이용에 있어 주민들의 선택을 가능케 하여 그들 스스로의 목소리가 효과적으로 반영될 수 있게 되었다고 주장하였다(Adams 1996). 그러나 결과적으로 1970년대 이후 급격한 확장기를 열었던 영국의 사회복지서비스는 90년 지역사회보호법으로 인하여 다른 전환점을 맞은 셈이다(Baldock 1994).

사회복지서비스 현대화와 중앙 통제의 지속적 강화기(1997년 ~ 현재)

1997 년에 제3의 길을 표방하면서 등장한 후 현재 집권 3기를 맞이하고 있는 신노동당 정부의 사회복지서비스 개혁은 ‘현대화(modernisation)'라는 현 정부의 슬로건으로 요약될 수 있다. 노동당 정부는 논란이 되었던 의무 경쟁 입찰제를 폐지하는 등 과도한 시장화 정책에는 제동을 걸었지만 서비스의 질을 향상시키고 이용자의 독립성 및 선택권을 높이기 위한 지방정부 사회복지서비스의 ‘현대화’를 위한 중앙정부의 역할은 지속적으로 강화되고 있는 추세이다.

이와 같은 신노동당 정부의 사회복지서비스 개혁 방향은 1998년에 발간된 사회복지서비스 정책 백서(White Paper)¹⁾인 ‘사회서비스 현대화: 독립 촉진, 보호 개선, 기준 향상 Modernising social services: promoting independence, improving protection, rasing standard'(DoH 1998)에 그 기초를 삼고 있다. 이 정책 백서에서는 제목에서 나타나듯이 이용자의 독립 촉진, 취약한 이용자에 대한 보호 개선, 서비스의 질적 향상을 ‘현대화’의 방향으로 삼고 다음과 같은 정책을 추진하고 있다. 우선 가능한 서비스 이용자의 독립성을 유지하는 것을 성인대상 사회복지서비스의 목표로 삼고, 이에 따라 이용자의 탈시설화를 추구함과 동시에 이용자가 서비스에 대한 선택과 결정권을 강화하도록 서비스 비용을 현금으로 지급하는 직접 지불제(Direct Payment) 등을 확대한다. 또한 사회복지서비스에 있어서 취약한 이용자 계층에 대한 보호를 강화하기 위하여 중앙의 서비스 기관 조사 범위를 모든 시설로 확대하고 서비스 질을 개선시키기 위하여 국가 서비스 기준(National Service Frameworks, NSFs) 등을 강화한다. 그리고 보건 서비스 등 주변 서비스와의 연계를 강화하고 특히 아동복지 서비스에 있어서는 교육 서비스와 연계를 강화하여 삶의 기회를 증진시킨다. 이와 같은 서비스 개선과 더불어서 자발적인 수발자(carer)에 대한 가치를 인식하고 수발자에 대한 지원 서비스를 도입한다. 이와 같은 현대화 개혁을 촉진시키기 위하여 사회복지서비스에 대한 일반 예산을 물가 인상률 이상으로 증액하고 추가적으로 사회서비스현대화 기금(Social Service Modernisation Fund)을 투여한다.

즉 종합해 보면 신노동당 정부는 과도한 시장화 정책은 배제하면서도 여전히 이용자의 선택권을 강조하면서 서비스 공급에 있어 민간의 참여를 독려하고 지방정부의 사회복지서비스에 있어서의 역할을 공급자의 역할보다는 가능자(enabler) 역할에 보다 비중을 두고 있다. 또한 중앙단위의 서비스 기준 설정과 조사 범위의 확대를 통하여 지방정부의 서비스에 대한 통제력을 강화시키고 있다. 이와 더불어 예산의 측면에 있어서도 일반 예산의 증액과 함께 특정 목적 지정형 중앙정부 교부금인 사회서비스 현대화 기금을 확대하는 방식으로 사회서비스 예산에 대한 중앙의 통제권 역시 강화하고 있는 것이 사실이다(Hill 2000). 이와 같은 현 정부의 사회복지서비스에서의 중앙-지방정부간의 관계에 대해서는 아래에서 더욱 자세하게 논의하도록 하겠다.

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1)  영국에서 특정분야의 정책 수립은 일반적으로 다음과 같은 절차와 공식적 문서를 거치게 된다. 우선 정부의 정책 시안은 정책 녹서(Green Paper)로 발간되어 의회에 제출되고 각계각층의 의견을 수렴하는 논의과정(Consultation)을 거치고, 이를 종합한 보다 확정된 정책내용이 정책 백서(White Paper)로 발간된다. 의회에 제출된 정책 백서는 의안(Bill)으로 반영되어 상정되고 의회에서 통과되면 결국 법(Act)로 제정되어 시행된다. 따라서 정부의 특정 정책 분야에 대한 전략적 방향과 내용을 밝히는 정책 녹서 및 정책 백서는 향후 정부 개혁 방향을 바라보는 중요한 기점이 된다.

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