다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태

영 국에서는 앞서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 역사적 과정 속에서 지방정부를 중심으로 발전해 왔다. 반면 80년대 이후부터는 이에 대한 중앙정부의 통제와 규제가 높아지면서 현재에 이르고 있다. 이와 같은 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부와 지방정부간의 사무기능 분담을 알아보기 위해서 우선 중앙-지방간 사무기능 배분에 대한 일반적인 원칙을 중심으로 살펴보고 이어서 자세한 지방정부의 사회복지서비스 기능과 현황을 알아본 뒤, 대표적인 중앙 규제기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)을 중심으로 중앙차원의 서비스 규제와 통제 시스템에 대해서 자세히 논의해 보도록 하겠다.

중앙-지방 정부간 사회복지서비스 사무기능 배분 원칙

영 국의 사회복지서비스에 있어 지방 정부에 그 분명한 책임이 법적으로 부여되어 있다. 잉글랜드내 도지역 의회(county council), 통합 정부(unitary authority), 도시 구의회(metropolitan district council), 런던 자치의회(London borough)  등 150여개의  지방정부에는 1970년 지방정부 사회서비스법 이후 재가보호 서비스, 시설보호 서비스, 주간보호 서비스 등 사회복지서비스 각 분야에 대해 서비스를 조직하고 운영하여 노인, 아동, 장애인 등의 복지욕구에 대응하여 사회복지서비스를 제공할 법적 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 특히 2000년 지방정부법 이후로는 지방 정부에게 지역사회의 경제, 사회, 환경에서의 복리(Well-being)을 향상시키기 위한 정책과 서비스를 다른 법률에 구애받지 않고 자체적으로 추진할 수 있는 권한이 부여되었다(Lyons 2005). 이렇게 지방 정부에게 부여된 법적 책임은 이를 충족시킬 수 있도록 지역적 욕구가 반영된 예산을 중앙에 요청할 수 있는 근거가 되기도 하며 반면 충분히 그 의무를 이행하지 못했을 시 최악의 경우에는 주민이나 중앙정부에 의해 법정을 통해 의무이행이 강제될 수 있는 근거가 되기도 한다(Hill 2000).

또 한 이러한 지방 정부 관련법들에 의해 각 지방정부는 복지서비스에 대한 의무를 이행하기 위한 다음의 요건을 갖추어야 한다(Hill 2000). 즉 1970년 이후 각 지방의회는 지역 내 사회복지서비스를 총괄하기 위한 독자적인 사회서비스부(Social service department)를 두어야 하며 또한 이를 총괄할 관리자(director)와 위원회(committee)를 설치하도록 되어있다. 이 관리자는 사회복지서비스에 관한 행정적 책임자이며 지방의회에서 임명이 된다. 최근 자체 결정에 따라 따로 단체장을 선출하는 일부 지방정부를 제외하고 중앙정부와 마찬가지로 의원내각제 형태로 운영되는 대부분의 지방정부에서는 사회복지서비스를 위한 위원회는 지방의회 내 각 정당의 의석배분 비율에 따라 구성되며 다수당이 당 위원회의 의장을 맡는다. 이 위원장은 지역 내 사회복지서비스에 대한 정치적 책임자가 된다. 법적으로 부여된 사회복지서비스 제공의 책임에 따라 위원회는 사회복지서비스에 대한 결정권을 가지고 있으며 관리자는 이 결정을 위한 조언을 제공하고 결정된 사항을 시행하는 역할을 수행하며 자신이 제공한 조언에 대해서만 책임을 진다.

이 와 같은 사회복지서비스에 대한 지방정부의 주도적 책임과 역할은 앞서 살펴본 역사적 과정 속에서 많은 변화를 겪었다. 재가복지서비스의 경우 1993년까지 대부분 지방정부가 직접 서비스를 제공하였으나 2002-2003년 현재 64%의 서비스가 민간 부분에서 제공되며 이들의 대부분은 민간 기업이다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 시설보호의 경우 <그림 1>에서 보여 지는 것과 같이 최근 들어 전체 주거형 복지 시설에서 민간 시설 비중이 급격하게 늘어나고 있으며 전체 시설에서 그 절반을 훌쩍 넘기고 있다. 현재 잉글랜드 지역 내 2만 5천여 민간 서비스 공급자들이 백만여 명의 인력을 보유하고 사회복지서비스를 제공하고 있지만, 이러한 민간에서 제공되는 사회복지 서비스 역시 지방정부에 의해 구매되어 주민에게 제공되는 것으로 여전히 지방의회는 지역적으로 사회복지서비스를 계획하고 그 재정에 대해, 공급하는 서비스 질에 대한 책임을 지고 있다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).

중 앙정부에서는 지방정부의 사회복지서비스의 일상적 운영에 관여하지 않지만 담당 부처를 통해 전반적으로 지도감독하고 국가 전체적인 사회복지서비스에 대한 전략적 역할을 담당하며 또한 독립 중앙 기관인 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI) 등을 통해 모든 사회복지서비스 기관을 서비스 기준을 관리하는 역할을 담당하고 있다. 먼저 중앙 정부에서 사회복지서비스 주무부처인 보건부의 역할부터 살펴보면 보건부는 사회복지서비스에 대한 전략적 책임을 지고 있어 국가적 사회복지서비스 정책에 필요한 법률적 작업을 담당한다(Hill 2000). 이에 따라 잉글랜드 지역 내 지방정부의 사회복지서비스 시스템은 보건부 장관의 책임의 일부이며 이와 같이 보건의료와 사회복지서비스를 하나의 장관아래 통합시킨 것은 중앙정부가 직접 운영하는 국가건강서비스와 지방정부아래 운영되는 사회복지서비스를 통합적으로 관리하기 위한 것이다. 이는 또한 사회복지서비스가 국가건강서비스의 장기요양치료로부터 떨어져 나와 시작된 역사적 배경을 반영하기도 한다. 사회복지서비스는 보건부 장관아래 관리되는 총 예산의 20%를 차지하며, 보건부내에서 사회보호그룹(Social Care Group) 산하로 사회복지사와 일반 행정직으로 구성된 사회보호정책부(Social Care Policy)에서 그 정책을 담당하고 있다(Hill 2000).

<그림 1)> 시설 종류별 지방정부 지원시설 추이

자료: 보건부(Department of Health), SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)에서 재인용

이 외에 중앙정부 차원에서는 독립기관인 사회보호 조사위원회를 통해 지방정부와 민간기관이 제공하는 모든 사회복지서비스에 대한 개별적인 조사와 규제 시행하고 있다. 모든 사회복지서비스 제공기관은 국가 최소 기준(National Minimum Standards, NMS)를 충족시키는 조건하에서 이 위원회에 등록을 해야 하며 정기적인 조사를 통해 제재, 또는 완화된 자율권을 부여받을 수 있다. 이 위원회는 개별 서비스 기관 뿐 아니라 지방정부에 대해서도 별도의 조사를 실시하며 사회복지서비스에 대한 고충사항도 접수하여 처리한다. 이에 대한 자세한 사항은 아래에서 먼저 지방정부의 사회복지서비스 현황을 살펴본 후 자세히 논의하도록 하겠다.

지방 정부의 사회복지 서비스 기능과 현황²⁾

지방정부 사회복지 인력현황:

보 건부 통계에 의하면 1998년 현재 잉글랜드 전국 150개 지방정부에서 총 223,500명의 인력이 지방정부에서 사회복지서비스 분야에서 일하고 있으며(평균 지방정부당 1,490명이 종사) 그중 9%가 전략적, 정책적 업무를, 50%가 현장 사무실에서 일하고 있고, 28%가 시설보호 업무에 14%가 주간 보호시설 업무에 종사하고 있다(Hill 2000). 그 중 사회복지사의 서비스 종류별 배치 현황을 보면 <표 1>과 같다. 이 같은 수치들은 전일제로 환산된 수치이며, 실제로는 사회복지 종사인력 중 절반에 가까운 인력이(44%)가 시간제로 종사하고 있다(Hill 2000). 민간 부분에서는 사회복지서비스에서 종사하는 인원은 2002년 현재 약 67만 여명에 달하며, 이들은 약 2만 5천여 기관에서 일하고 있다. 종사 기관과 관계없이 잉글랜드 전역에서 일하는 사회복지사는 총 8만여 명에 달하고 그 절반이 일선 현장업무에 종사하고 있다.

자료: 보건부, Hill (2000, p. 176에서 재인용)

아동복지서비스:

지 방의회는 지역내 아동의 복지에 대한 광범위한 책임을 지며 이에 따라 장애아동에 대한 서비스, 특수기숙학교(Residential special school), 학대 아동에 대한 아동보호서비스(Child protection service), 보호 아동에 대한 양육 서비스 등을 제공하고 있다. 장애아동을 위한 재가서비스에서는 보다 많은 부모들에게 직접 지불제(Direct Payment)를 통하여 직접 자신의 자녀를 위한 서비스를 구매할 수 있도록 하고 있다. 최근에는 전문 정신 보건서비스가 확대되고 통합 서비스팀에 의해 서비스 제공 대기기간을 축소하면서 서비스는 더욱 유연화 되는 등 큰 발전을 이루고 있다. 추가적인 특별한 지원과 다른 아동과의 분리교육이 필요한, 독서 장애(dyslexia), 자폐증(.autism), 또는 학습 장애(learning disability)나 주요 감성적, 심리적 문제를 가지고 있는 아동들에게는 특수 기숙학교로 의뢰된다.

아 동 보호서비스는 방기나 신체적, 감정적, 성적 학대 등의 피해를 당하여 특별한 보호조치의 필요성이 있는 아동은 아동보호등록(Child protection register)를 거쳐 아동보호계획(child protection plan)에 의한 서비스가 제공된다. 이 서비스 계획에 의해 추가적인 학대로부터 아동을 보호하고 이후 지속적인 건강과 발달을 촉진시키기 위해 어떻게 사회복지사, 의사, 교사, 건강 방문자(Health Visitor), 학교 간호사, 경찰 등이 협력하여 가족을 지원할 수 있을 것인가가 결정된다. 2002년 3월 현재 잉글랜드 전국에 총 25,700여명의 아동과 청소년이 아동보호등록이 되어 이 서비스를 제공받고 있다.

지방정부가 부모의 책임을 부여받아 돌보는 아동을 보호아동(Looked after children)이라고 하는데 이 개념은 최근 부모가 없는 아동에서 부모가 있지만 도움이 필요하여 시설보호가 제공되는 아동으로까지 확대 되었다.³⁾ 따라서 이에는 아동 학대 등으로 인해 법정을 통해 부모로부터 지방 정부가 양육 책임(parental responsibility)를 넘겨받아 보호하는 경우를 포함한다. 2003년 3월 현재 잉글랜드 지역에 총 6만 8백여 명의 보호아동이 있으며 이는 총 18세 미만 아동의 0.55%에 해당한다. 그리고 보호아동의 64%가 법정의 보호명령(care order)에 의해 지방정부에 의뢰된 경우에 해당된다. 이런 보호아동에 대한 양육 형태로는 양육 가정(foster carer)과 함께 거주하는 것이 최우선적으로 고려된다. <그림 2>에서 볼 수 있는 것처럼 양육 가정에 의한 보호를 꾸준히 늘리면서 시설 거주 아동을 줄이는 노력이 계속되어 왔으며 이에 따라 2003년 현재 68%의 보호아동이 양육 가정에 거주하며 시설에 거주하는 아동은 13%에 그치고 있다. 2003년 현재 아동의 집(Children's home), 호스텔, 특수 기숙학교 등 기숙 시설에 거주하는 아동 수는 8,760여명이다. 이와 같은 보호 아동의 탈보호 시기는 만 16세이었으나 최근 그 시기가 늦어져 2002년 현재 31%의 아동만이 만 16세에 탈보호하고 있다.

<그림 2)> 보호 형태에 따른 보호 아동 수 추이

자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 19)에서 재인용

노인복지서비스:

지 방의회는 노인을 대상으로 한 복지서비스에 있어서도 광범위한 책임을 지고 있으며 이에 따라 다양한 서비스를 제공하고 있다. 노인복지서비스에 있어 가장 우선순위는 되도록 집에서 독립적으로 생활 할 수 있도록 하는 것으로 이에 따라 재가복지서비스가 크게 강화되고 있다. 이로 인하여 최근 재가복지 대상자가 꾸준히 증가하여 2002-2003년도에 주당 총 10시간 이상, 6회 이상 방문 서비스에 해당하는 집중적인 재가보호 대상자가 5% 가량 증가하였다<그림3>. 이러한 재가 서비스를 통해서는 장보기, 청소 등 집안일 돕기, 교통 보조 등을 포함하여 세수 및 목욕, 옷 갈아입히기, 식사준비, 잠자리 들기 등 거동이 불편한 노인도 독립적인 삶을 유지할 수 있도록 광범위한 서비스가 제공되고 있다. 그 반면 시설 보호 내 노인 수는 비약적으로 감소하여 2001-2002년과 2002-2003년도 사이에만 노인 1만 명당 시설보호 대상 노인수가 109명에서 101명으로 감소하였다. 2003년 10월 현재 잉글랜드 지역에는 총 12,994개소의 요양시설(Care home)이 있으며 총 371,238명의 수용능력을 갖추고 있다.

<그림 3)> 집중 재가복지서비스 대상자^* 수 증가 추이

(단위: 만 65세 이상인구 천 명당)

* 주당 총 10시간 이상 6회 이상 재가 방문 서비스
자료: 보건부, SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 24)에서 재인용

또 한 최근에도 지속적으로 노인의 독립적인 삶을 지원하기 위한 새로운 서비스 개별과 전달체계 혁신이 이루어지고 있다. 병원에서 퇴원하는 노인들이 불필요하게 병원에 재입원하는 경우를 막고 퇴원 후 자신감을 회복하고 이동성을 비롯한 일상생활 능력을 회복할 수 있도록 하는 퇴원매개 서비스(intermediate care)가 시범사업을 실시되고 있다. 이는 보건의료 서비스와 사회복지서비스간의 협력 사업의 가장 큰 성과 중 하나로 꼽히고 있으며 시범 사업 지역에서 매우 욕구가 높은 것으로 나타나고 있다. 이와 더불어 2004년 4월부터 다른 기관간의 노인복지서비스에 있어서 중복과 비효율성을 피하고 이용자의 접근성을 높이기 위해 지방정부에서 다른 기관의 인력이 함께 참여하는 단일 실사(single assessment)가 시행 중에 있다.

하 지만 재가 복지의 경우 인력 모집에 어려움이 있어 재가 방문자(home carer)가 자주 바뀌고 서비스가 불규칙적인 문제가 나타나고 있으며 시설 보호에 있어서도 지역 간 시설 분포의 불균형으로 인해 일부 지역에서는 부족현상을 겪고 있다. 또한 2002-2003년 조사에서 서비스 신청에 의해서 욕구 실사를 받은 이후 서비스가 개시되는데 29%가 6주 이상 소요되는 등 대기기간이 여전히 긴 문제가 상존하고 있다. 또한 오직 절반가량의 사회복지서비스 이용자만이 제때에 재평가를 받는 등 관리체계상 문제가 상존하고 있으며 이용자의 선택권을 보장하는 직접 지불제의 경우 여전히 극히 일부 노인만이 혜택을 보고 있는 현실이다.

장애인 복지서비스:

장 애인 복지 서비스는 특히 지방정부와 보건의료서비스인 국가건강서비스(NHS)와의 협력이 강조되고 있는 부분이며 국가건강서비스는 주로 치료적 부분에, 지방정부는 주로 재가서비스 또는 시설보호를 제공하는 역할을 담당하고 있다. 정신보건서비스의 경우 지역 내 국가건강서비스 기관인 정신보건 트러스트(Mental Health Trust, 정신보건치료기관), 기초건강보호 트러스트(Primary Care Trust, 지역별 보건의료서비스 및 정책 총괄기관)와 지방정부가 합동팀을 구성하여 서비스를 제공하는 경우가 증가하고 있다. 2003년 가을 현재 61%의 지방정부에서 이와 같은 공식적인 협정을 국가건강서비스 조직과 체결하여 서비스를 제공하고 있다. 학습 장애인 대상 서비스의 경우는 69%의 지방정부가 국가건강서비스와의 공식적인 협력관계 아래 서비스를 제공하고 있으며 지방정부는 이 같은 협력 속에서 장기입원을 방지하고 집에서 보다 독립적인 생활을 꾸려갈 수 있도록 서비스를 제공하고 있다. 신체장애인 및 감각 장애인을 위한 서비스는 보건의료서비스간의 협력이 취약한 것으로 나타나고 있는데 신체장애인 대상 서비스에 있어서는 16%, 감각 장애인 대상 서비스에 있어서는 오직 9%만이 국가건강서비스 조직과 공식적인 협력 관계 하에 서비스를 제공하고 있다.

지 방정부는 장애인이 되도록 집에서 독립적인 생활을 할 수 있도록 다양한 재가 서비스를 제공하고 있는데 노인복지서비스와 유사한, 재가 방문자(home carer)에 의한 다양한 생활 보조 서비스와 함께 장애 보조기구를 제공하고, 필요한 장애보조 설비를 집에 설치해 주는 등의 서비스를 제공하고 있다. 이와 같은 독립적 생활에 대한 중요성이 강조되면서 2002-2003년 동안만 약 1,100여개의 보호시설이 자발적으로 보호시설 등록을 취소하고 다양한 재가 서비스 기관으로 변경하였으며 잉글랜드 지역에는 정부, 민간 기업, 자원봉사 단체 등을 모두 합하여 총 3200여개의 장애인 재가 서비스 기관이 운영되고 있다. 장애인 보호 시설의 현황은 <그림 4>와 같다.

<그림 4)> 청장년 장애인 시설보호 현황

자료: 보건부 SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 39)에서 재인용

수발자(carer)에 대한 지원:

신 노동당 정부에서는 가족, 친지, 친구들을 자발적으로 돌보는 수발자(carer)에 대한 가치를 새롭게 인식하면서 지방정부에서 이들에 대한 직접적인 서비스가 지속적으로 확장되고 있다. 영국 내에서 10명 중 1명이 이러한 수발자에 해당하며 2001년 센서스 자료에 의하면 잉글랜드와 웨일즈 지역에 총 520만 명의 수발자가 있으며 그중 20%(약 백만 명)이 주당 50시간 이상 수발을 제공하고 있다. 정부는 이에 따라 1995년 지방정부로 하여금 수발자가 자신의 권리로 자신의 욕구에 대해 별도로 실사를 제공하도록 하였으며, 2000년 수발자와 장애아동법(Carer and Disabled Chilren Act 2000)에 의해 2001년 4월부터 지방정부가 수발자를 위한 직접적인 서비스를 제공할 수 있도록 하였다. 이를 통하여 독자적인 욕구 실사를 받은 수발자가 점차 증가하여 2001-2002년에는 수발자의 21%, 2002-2003년도에는 전체 수발자의 26%가 욕구 실사를 받았다. 중앙정부는 수발자의 40%가 실사를 받는 것을 목표로 지방정부를 독려하고 있으나 2003년 현재 전체 150개의 지방정부 중 32개 지방정부만이 이 목표를 달성 하였다.

또 한 정부는 지방정부가 수발자를 위한 보다 유연하고 혁신적인 휴식 서비스(respite care) 개발을 촉진하기 위하여 수발자 교부금(Carer's Grant)을 1999년부터 지급하고 있으며 지방정부는 자체 계획에 의해 수발자 가사노동에 대한 실질적인 지원, 교통이나 특수시설에 대한 지원, 여가 시설에 대한 지원 등을 제공하고 있다. 2002-2003년에 총 8천 5백만 파운드(약 1천 5백억원)이 수발자 교부금으로 지방정부에 지원되었으며 17만 5천여 명의 수발자들이 이 교부금에 의한 지방정부의 서비스를 제공 받았다. 일부 지방정부에서는 이 교부금을 통해 지역 내 원스탑 수발자 지원센터(one-stop carer’s centre)를 개원하고, 밤중이나 주말 등에 상주 보호를 제공하여 수발자가 충분한 휴식을 취할 수 있는 보호관리팀을 운영하거나, 수발자의 직장 복귀를 돕기 위한 직업 훈련을 제공하는 등 보다 혁신적인 서비스를 개발하고 있다.

사회보호 조사위원회와 사회복지서비스 규제

중 앙 독립기관으로서 지방정부를 비롯한 공공과, 민간의 모든 사회서비스의 조사와 규제를 담당하는, 중앙 독립기관인 사회보호 조사위원회(CSCI)는 2000년 보호기준법(Care Standard Act 2000)과 2003년 보건및사회보호(지역사회보건및기준)법 (Health and Social Care (Community Health and Standards) Act 2003)에 근거하여 설립되었다(DH 2003a; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 사회복지서비스 분야에서의 경험과 전문성을 갖춘 인사 7명으로 구성된 이 위원회는(CSCI 2006b) 의회와 장관에게 조사 결과를 보고하고, 인터넷 등을 통해 공공에게 공개한다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 또한 이 위원회는 보건부에서 법적으로 설정하는 국가 최소 기준(National Minimum Standard, NMS)을 규제활동에 반영해야 하는 법적 의무를 가지고 있다(DH 2003a; 2003b).

이 위원회는 2004년 4월에 다음과 같이 사회복지서비스 규제에 있어 각기 다른 기능과 역할을 가지고 있는  3개의 기관과 활동을 통합하여 설립되었다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 1985년에 보건부 산하로 설립된 사회서비스 조사원(Social Service Inspectorate, SSI)은 사회복지 서비스와 관련된 전문적 조언을 중앙정부에 제공하고 지방정부 및 민간 기관의 효율적인 사회복지서비스 제공을 지원하며 지방정부의 법적 의무 수행을 평가하고 중앙정부의 정책 시행을 모니터하는 역할을 담당하였었다. 이 조사원과 감사위원회의 합동조사(Joint Review)는 1996년부터 시행된 것으로 각 지방 사회복지서비스에 대한 조사를 진행하였었고, 국가 보호 기준 위원회 (National Care Standards Commission, NCSC)는 2002년 설립되어 230여개의 지방정부와 보건당국 산하의 조사단(inspection unit)을 대체하고 민간 사회서비스 기관들에 대한 조사와 감독 기능을 담당 하였었다. 사회보호 조사위원회는 이처럼 분리되어 있는 사회복지서비스 규제 기능을 통합함과 동시에 서비스의 개선을 위한 더 강력한 권한과 책임을 부여 받았다(SSI, Joint Review, & NCSC 2003).

이 위원회의 활동은 크게 사회복지서비스의 공급과 운영 등에 대해 전반적인 책임을 지니고 있는 각 지방의회의 사회복지서비스에 대한 평가와 공공 및 민간의 각 개별 사회복지서비스 시설 및 기관에 대한 조사로 나누어 볼 수 있다. 각각에 대한 자세한 활동에 대한 내용을 차례로 살펴보도록 하겠다.⁴⁾

지방의회 사회복지서비스 평가 및 규제 활동:

사 회보호 조사위원회는 지방정부의 사회복지서비스에 대해서 매년 정기적으로 평가하고 성인대상 서비스의 경우 이를 별점(star rating)화 하여 0점부터 3점까지 부과한다. 이 평가는 수행 평가 기준(Performance assessment framework, PAF)등  관계 기관의 참여에 의해 만들어 지고 정부의 승인을 받은 다양한 지표에 근거하여 진행된다. 평가 활동은 지방정부 방문조사, 지방정부가 직접 제공하는 사회복지서비스에 대한 조사, 지방정부가 제공하는 통계자료, 지방정부 자체 사회복지서비스 계획과 성과간의 비교 등을 통해 이루어지며, 별점은 훌륭함(3점), 우수함(2점), 적합함(1점), 부적합함(0점) 단위로 구분된다.

최 고 평점인 3점을 부여받은 지방정부는 중앙정부의 교부금을 보다 유연하게 사용할 수 있고, 조사나 모니터 대상 분야가 축소되며, 사회복지서비스 관련 계획이나 정보 제출 의무가 완화 되는 등 사회복지서비스 운영에 있어 자체적인 권한과 자율성이 증대되는 혜택을 부여 받는다. 그 반면 부적합판정(0점)을 받은 지방정부의 경우 이에 대한 개선을 위한 추가적인 지원이 주어지기도 하지만 자체 서비스 운영에 있어 자료에 대한 요청 범위와 횟수가 늘어나고 모니터 범위도 확장되는 등 자체적인 자율권이 축소된다. 특히 다년간 개선이 이루어지지 않은 지방정부의 경우 위원회가 직접 운영에 개입하여 공동으로 개선 작업을 진행하게 된다. 이러한 평가에 따른 개입에 따라 점차 부적합 판정을 받는 지방정부가 줄어들어 <그림 5>에서 볼 수 있는 것처럼 2002년에 4개에 이르던 현재 부적합 판정을 받은 지방의회는 2006년 하나도 없으며 최고의 평점을 받은 지방의회는 2002년 15개(10%)에서 2006년 44개(29%)로 늘어났다.

<그림 5)> 지방의회 사회복지서비스 평가 별점 분포 추이

자료: CSCI (2006c, p. 9)

이 러한 지방의회 서비스 평가는 다양한 기준을 통해 이루어지는데 그 가장 대표적인 것이 수행평가기준(Performance assessment framework, PAF)이다. 이것은 지방정부의 사회복지서비스를 평가하는 각종 수행지표((Performance indicator, PI)를 모아놓은 것을 2004-2005년 현재 아동과 가족과 관련된 19개의 지표와 성인과 노인과 관련된 26개의 지표, 그리고 나머지는 운영과 자원에 관한 부분으로 총 46가지 지표로 구성되어 있다. 각 부분 지표는 국가의 우선순위와 전략적 목표, 비용과 효율성, 서비스 전달체계의 효과성과 성과, 이용자와 수발자에 대한 서비스의 질, 공평한 접근성 등 5개 측면을 고려하여 설계 되어 있다.

이 수행지표는 사회보호 조사위원회가 개발을 책임지고 있으며 이에 따라 조사위원회는 보건부, 보건의료위원회(Health Care Commission, 의료기관 규제기구), 교육기술부(Department for Education and Skills, DfES), 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Office for Standards in Education, Children Services and Skills, Ofsted, 교육기관 규제기구) 등과 사회서비스 관리자 협회(Association of Directors of Social Services, ADSS, 지방정부 사회복지서비스 관리자 대표조직), 지방정부협회(Local Government Association, LGA)와 협력하여 이 들 기관이 함께 참여하는 평가 그룹을 통해 지표를 선정한다. 이에 의한 결과는 보건부와 교육기술부 정책차관의 승인을 받아 사용된다. 이렇게 개발된 수행평가기준은 평가와 평점의 기준이 되지만 지방정부에 있어서는 어떻게 서비스를 개발하고 발전시킬 것인가에 대한 지침을 제공하기도 한다.

이 와 같은 사회보호 조사위원회의 조사 및 평가활동에서 아동복지서비스 부분은 교육기관 규제기구인 교육, 아동서비스, 기술 표준원과 합동으로 이루어지는데 이에 따라 각 지방정부에 아동 사회보호 평점(Children’s social care grade)을 부과한다. 하지만 점차 이 부분에 대한 기능은 아동 서비스와 교육 서비스간의 통합이 보다 강조되면서 교육, 아동서비스, 기술 표준원으로 이관되고 있는 추세이다.

사회복지 서비스 제공자 등록, 평가 및 규제 활동:

개 별 수발 및 간호 서비스를 제공하는 보호 시설, 성인 보호 시설, 아동 보호 시설, 주거형 가족 센터, 자원 입양 기관, 재가 복지 기관, 독립 양육 기관, 간호 기관, 입양 지원 기관 등에 해당하는 모든 사회복지서비스 기관은 일정한 요건을 갖추어 사회보호 조사위원회에 등록을 해야 하며 등록 없이 이와 같은 서비스를 운영하는 것은 불법화 되어있다. 이러한 등록과정을 통해 각 기관과 시설은 정부가 설정한 적합한 기준을 준수하며 규제에 맞추어 운영할 것을 약속하게 되며 이에 따라 사회보호 조사위원회의 조사 대상이 된다. 이 등록을 위해서는 시설, 인력, 제공 서비스, 시설 규모, 운영자 신분과 경력, 자격증, 범죄기록, 의료 진단 정보, 재정 상태, 운영 계획 등과 함께 전문가의 추천서를 제출하여야 하며, 위원회는 이렇게 제출된 서류를 검증하고 추천한 전문가를 인터뷰 하는 등의 조사를 거쳐 허가를 부여하거나 개선할 점이 있을 경우 이를 전제로 한 조건부 허가를 내어준다. 주거형 시설을 운영할 경우에는 허가내용에 서비스 대상과 연령 수용 규모에 대한 제한이 명시된다.

이 상의 절차에 따라 등록된 합법적인 사회서비스 제공자는 사회보호 조사위원회의 정기적인 조사를 받게 되고 그 결과는 인터넷 등에 공개되어 지역 내 이용자가 시설이나 서비스를 선택할 시 고려할 수 있다. 이 조사와 평가 과정은 2006-2007년도 현재 ‘더 나은 삶을 위한 조사 Inspecting for better lives' 에 따라 또 한 번 큰 변화를 겪고 있다. 이 변화에 따라 서비스 제공 기관은 과거에 일괄적으로 연간 2회 조사를 받았었으나, 새롭게는 최소 3년간 1회 이상으로 크게 완화되고 대신 조사위원회가 필요하다고 판단되면 언제든지 수시로 조사를 할 수 있도록 하였다. 이는 평가 결과가 안 좋은 기관의 경우 훨씬 잦은 조사와 관리를 받게 됨을, 그리고 매우 우수한 기관의 경우 상대적으로 훨씬 적은 조사와 규제를 받게 됨을 뜻한다.

이 러한 각 기관별 조사 간격은 2006년 4월에서 2007년 6월까지 전 기관을 대상으로 이루어지는 핵심 조사(key inspection)의 결과에 따라 결정된다. 하지만 향후 모든 기관이 매년 이 핵심조사를 받지 않는다 하더라도 위원회는 매년 모든 기관에 대해 제출된 자료를 정기적으로 검토한다. 이러한 정기적인 핵심조사 이외에 수시 조사(Random inspection)가 있는데, 이는 특정 기관을 대상으로 불만 접수 처리에 대한 확인이나 이전 조사 때 지적된 사안에 대한 개선 사항을 점검하기 위해서, 또는 특별한 이유 없이 사전 통보를 하지 않고 이루어지는 조사를 말한다. 따라서 이 수시 조사를 통해 핵심 조사의 서비스 평가 결과와 관계없이 어느 기관이나 조사 대상이 될 수 있다. 또한 매년 국가적 이슈나 지역적 이유에 따라 약물 관리, 영양 공급 등 특정 분야에 대한 조사를 벌이는 주제 조사(Thematic inspection)가 있다. 수시 조사와 마찬가지로 이러한 주제 조사의 결과는 정부에 보고되며, 또한 인터넷 등을 통해 대중에게 공개되어 사용자는 선택시 이를 자료로 참고 자료로 활용할 수 있다.

이 러한 위원회의 조사활동과는 별도로 모든 등록 기관이 제시된 기준에 의해 자체적으로 평가해 보고하는 연간 질적 보증 실사(Annual quality assurance assessment, AQAA)가 있다. 이는 예전에 정기 조사 이전에 제출하는 사전조사 질문지(pre-inspection questionnaire)대체 하는 것으로 연간 데이터 및 정보 부분과 질적 보장 실사 부분으로 이루어졌다. 이 실사에는 기관 기본 정보와 서비스 이용 통계, 인력 현황, 운영 현황 등과 더불어 서비스의 성과, 이용자의 의견, 개선할 부분, 개선 계획, 이전 위원회 권고에 대한 조치 결과 등이 포함된다.

위 원회는 위와 같은 조사 결과를 종합하여 각 기관 별로 훌륭함(excellent), 우수함(good), 적합함(adequate), 열악함(poor)으로 단순화된 평점을 부여한다. 이 평점은 인터넷 등 대중에게 공개되어 이용자가 보다 쉽게 각 기관의 평가 내용에 대하여 판단할 수 있게 되었다. 또한 이에 따라 위원회는 법적 행동(enforcement action)을 취할 수 있는데 새로운 평점제도에 따른 보다 자세한 조치 사항은 2007년 중반기에 확정되어 발표될 예정이다.

이 와 같은 위원회의 조사와 규제 활동은 가장 기본적으로 2000년 보호기준법에 따라 보건부에서 설정하는 국가최소기준(Natinoal Minimum Standards)에 의해 이루어지며 모든 기관은 이 기준을 의무적으로 준수해야 하며 사회보호 조사위원회는 이 기준을 의무적으로 조사와 규제 활동에 고려해야 한다(DH 2003a). 이 국가 최소 기준은 각 대상자별 보호시설, 재가 복지, 간호 기관, 아동 보호시설, 입양, 입양 지원 기관, 주거형 가족 센터, 양육 서비스, 민간 양육, 기숙학교, 기숙 특수학교, 고등 교육기관 기숙사 등에 대하여 각각 설정되어 있다.

국 가최소기준의 실례로 노인복지시설에 대한 국가최소기준(DH 2003a)을 살펴보면 총 7개 부분으로 이루어져 있는데 이는 각각 시설에 대한 정보, 접근성, 욕구 실사, 시험 거주 등에 대한 시설의 선택 부분; 프라이버시와 존중, 서비스 계획, 보건의료, 약물 등에 대한 보건 및 개별 보호 부분; 식사, 사회적 접촉 및 활동, 지역사회와의 접촉, 자율성과 선택 등에 대한 일상생활 및 사회활동 부분; 고충처리 절차, 권리, 보호 장치 등에 대한 고충처리 및 보호 부분; 시설 공유, 세탁, 시설, 개별 주거 공간, 가구, 난방, 조명, 위생 등에 대한 환경 부분; 업무 종사자의 자격, 모집과정, 훈련 등에 관한 인력 부분; 일상 운영, 윤리, 질적 보장, 인력 지도, 기록 관리, 안전 지침 등을 포함한 운영 및 행정 부분으로 구성되어 있다.

또 한 노인, 장애인, 아동, 수발자 등을 위한 재가복지(domiciliary care)의 국가최소기준(DH 2003b)의 경우 식사, 목욕, 대소변 등 신체 기능에 대한 보조, 지도, 감정 심리적 지지 등의 서비스를 모두 포함 하며 이에 대한 기준은 총 5개 부분으로 이루어져있다. 이는 각각 정보, 욕구 실사, 욕구 충족, 접근성, 비밀 보장 등에 관한 이용자 중심 서비스 부분; 서비스 계획, 프라이버시 및 존중, 이용자의 자율성 및 독립성, 약물 및 보건관련 서비스 등에 관한 개별 서비스 부분; 안전 지침, 위기 관리, 재정 관리, 가내 안전, 가내 기록 관리 등에 관한 보호(protection) 부분; 모집및 선별, 훈련, 자격, 지도(supervison) 등에 관한 관리자 및 종사자 부분; 운영 및 계획, 재정 절차, 기록 관리, 정책 및 절차, 고충 처리, 질적 보장 등에 관한 조직 및 사업 운영 부분으로 구성되어 있다.

이 러한 국가최소기준은 다음과 같은 공통된 원칙아래 설정되어있다. 서비스 이용자 중심, 목적 적합성, 서비스의 포괄성, 실사된 욕구의 충족, 서비스의 질적 향상, 양질의 인력 제공 등이 그것이다(DH 2003a; 2003b). 이와 같은 원칙아래 설정된 최소기준들은 서술식으로 제시되어 있으나 위원회의 조사 결과에 따라 수량적으로 평가 할 수 있다(DH 2003a; 2003b).

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이어지는 다음 글 -> 정부 간 사회복지 재정분담 현황

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