다음 글은 보건사회연구원의 연구보고서 '지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안'에 참여하여 쓴 것입니다. 이 글은 초고로서 최종 발행본과 차이가 있으니 공식적인 인용을 하실 경우에는 반드시 아래 서지정보를 클릭하시어 최종 발행본을 확인하시기 바랍니다.

강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 사회복지 재정분담 현황

영 국의 중앙-지방정부간 사회복지 서비스 재정분담은 전반적인 중앙 지방간 예산 배분 시스템의 일부로서 이루어지고 있다. 지방 정부는 예산에서 지방의회세(Council Tax)와 사업세(Business rage)이라고도 불리는 비거주 건물세(Non-domestic rate) 등 자체 수입은 평균 40% 정도를 차지하고 나머지는 정부의 각종 교부금(Grant)로 이루어져 있다. 중앙정부는 지방정부의 수요 요소를 고려하여 교부금을 배분하는데 최근에는 사용처가 제한되어 있는 지정교부금이 늘어나 지방정부의 자율성이 점차 줄어들고 있는 추세이다. 이와 같은 영국의 지방정부의 재정 구조에 관한 현황을 사회복지서비스를 중심으로 살펴본 후 사회복지서비스에 있어서의 중앙정부 자율성과 중앙 통제의 경향에 대해서 논의해 보도록 하겠다.

지방정부 재정 구조와 사회복지 서비스 재정 현황

지 방정부 재정의 수입 구성은 지방정부가 자체적으로 부과하는 지방의회세(Council Tax), 지방정부가 걷어 중앙으로 모은 후 재 배분되는, 산업세라고도 불리는 국가 비거주 건물세(National non-domestic rate 또는 Business rate), 그리고 중앙정부에서 배분되는 세입 지원 교부금(Revenue Support Grant), 그리고 지방의회 공급 주택 임대료, 사회복지서비스 사용료 등에 의한 이용료 수입, 기타 중앙 정부 교부금 등으로 이루어져 있다. 지방의회세는 거주하는 건물 가치에 따라 부여된 등급별로 부과되며 거주하는 성인 수 역시 고려되어 책정된다. 지역별로 부과액이 다를 수 있지만 중앙정부에 의해 범위 제한이 있다. 국가 비거주 건물세는 지역 내 상업적 목적을 가진 건물의 가치(임대료)에 따라 부과된다. 이와 같은 지방정부의 수입 비중은 <그림 6>과 같으며 지방 정부의 자체 수입에 해당되는 비중은 이용료 수입을 포함하여 약 40%에 불과하다.

나 머지 재정을 채우는 중앙정부의 교부금은 자원 균등화(Resource equalisation) 정책에 의하여 지방정부의 각종 수요관련 요소를 고려한 복잡한 수학적 공식인 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 결정된다. 이 공식은 지방정부의 거주 인구수를 비롯하여, 교통량, 여성고용비, 보호 대상자 수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표를 정밀하게 반영하여 교육, 사회복지서비스, 치안, 소방, 도로 유지관리, 환경보호와 문화서비스, 자산관리 및 재무 등 7개의 영역으로 구분하여 산출된다. 각 지방정부별로 산출된 예산에 따라 그 차액이 교부금으로 주어지는데 영역별로 산출된 예산은 하나의 지침의 역할을 하지만 이에 따를 법적 강제력은 없다. 실제 지방정부의 업무 분야별 재정 지출 비중은 <그림 7>과 같다.

<그림 6)> 지방정부의 수입구성

자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)

지 방정부의 설비(Capital) 비용은 차용에 의해서 조달되는데 이 역시 중앙정부에 의해 일정하게 통제된다(Hill 2000). 지방정부 차용에 대한 중앙정부의 규제 수단으로는 각 기방정부에 대해 연간 설비 지침(annual capital guideline)과 함께 총 차용규모에 대한 포괄적 제한이 있는 ‘기본 신용 인가(basic credit approvals)’ 형태와 특정 목적을 위한 사업에 요구되는 ‘보충적 신용 인가(supplementary credit approvals)’ 형태가 있는데 최근에는 보다 유연하게 사용할 수 있는 전자의 방법이 더 강조되고 있으나 여전히 양자가 결합된 규제가 시행되고 있다.

중 앙정부의 지방정부 재정 통제의 근거가 되는 지방정부의 재정적 부담 정도는 지출 평가(Spending Review)를 통해 측정되며 이는 지역 의원과 정부의 정책 차관(minister)간에 중앙 지방 파트너십(Central-Local Partnership)에 의해 이루어지는 회의나 조정 업무 그룹(Settlement Working Group) 에 의해 이루어지는 중앙 사무관과 지방 공무원과의 논의 등에 의해 이루어진다(Lyons 2005)

이 와 같은 중앙과 지방정부간 재정 통제 체제의 영향 아래 지방정부내의 사회복지서비스에 대한 예산 역시 결정되게 된다. 앞서 언급한 것처럼 지출배분공식의 하나의 영역으로서 산정되는 사회복지서비스에 대한 각 지방정부의 예산 수준을 근거로 중앙정부는 지방정부에게 지역주민 복지에 대한 법적 책임 이행을 요구 할 수 있다. <그림 7>에서 볼 수 있듯이 지방정부 전체 예산에서 사회복지서비스는 교육 다음으로 큰 영역이며 전체 예산의 16%를 차지하고 있다. 실제 예산은 2003-2004년도를 기준으로 총 1,879,200 파운드(약 34조원)가 지출되었으며 이는 국민 1인당 377파운드(약 68만원), 가구당 913파운드(약 165만원)가 지출된 셈이다(Lyons 2005). 노인을 위한 시설 및 간호 보호 비용으로는 1인당 평균 19,604파운드(약 3천 550만원)가 지출되었다(Lyons 2005). 지방정부의 사회복지서비스의 서비스 대상 집단별 지출 비중은 <그림 8>과 같다.

그림 7)> 지방정부의 지출 구성

자료: 부총리사무소(ODPM) 지방 정부 재정 통계 (Lyons 2005, p. 47에서 재인용)

지방정부 사회복지 재정과 자율성

지 방정부에게 법적으로 부여된 지역주민에 대한 복지서비스의 의무는 그 재원에 대한 부분까지 포함한다(Hill 2000; SSI, Joint Review, & NCSC 2003). 하지만 실제로는 위에서 살펴본바와 같이 자체적인 수입인 지방의회세가 지방정부 예산에서 낮은 비중을 차지하여 전체 예산은 중앙정부의 교부금에 의해 결정되며 지방의회세 역시 중앙정부에 통제를 받고 있고, 차용금에 대해서도 역시 제한을 받고 있어 사회복지서비스에 대한 재원은 중앙정부에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 중앙정부는 지방정부 재정 부담에 대해 지출 평가를 통해 측정하고 각종 수요 요소를 고려한 지출배분공식에 의해 모든 지방정부가 일정한 수준의 서비스를 제공할 수 있도록 하고 있지만 실제로는 재정적 제한으로 인하여 지방정부가 복지서비스에 대한 의무를 제대로 이행하기 힘든 경우가 많다. 이 때문에 과거에는 다수의 지방정부가 사회복지서비스를 무상으로 제공하기도 하였으나 현재에는 모든 지방정부가 이용자의 재정능력 실사에 따라 일정한 사용료를 부과하는 정책을 가지고 있다. 물론 이 같은 사용료 역시 중앙정부의 지침(DH 2003c)에 의해 규제를 받고 있다.

이 같은 예산에 대한 중앙정부의 통제 강화 추세는 80년대 중반 대처(Thatcher) 정부로부터 시작되었다(Lyons 2005). 이때까지 지방정부는 부동산, 주민, 산업 등에 대해서 자체의 지방세율을 가지고 있었으나 보수당 정부는 지방정부의 지출을 통제하기 위하여 이 같은 지방세를 이른바 폴텍스(poll-tax)라고 불리는 인두세로 바꾸고 산업세율역시 중앙에서 통제하는 방식으로 바꾸어 버렸다. 그중 인두세는 저소득층에 대한 과도한 비형평성으로 인하여 광범위한 대중적 반발을 불러와 이로인해 결국 대처 총리가 물러나고, 뒤이은 메이저(Major) 총리가 이를 주택기준에 인두세적 성격을 가미한 지방의회세로 바꾸어 현재까지 이르고 있다.

<그림 8)> 대상집단 별 지방정부 사회복지 서비스 예산 비중

자료: SSI, Joint Review, & NCSC (2003, p. 49)

이 와 같은 중앙정부의 지방정부 재정에 대한 통제 강화는 사용처가 지정된 지정 교부금의 증가에서도 나타나고 있다. 이러한 흐름은 특히 현 신노동당 정부 하에서 두드러지고 있는데 이로 인하여 1997년 총 지방정부 예산의 5%정도를 차지하던 지정 교부금이 2005년 현재 22%애 이르고 있다(Lyons 2005). 이러한 흐름은 특히 사회복지서비스 부분에서 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 신노동당 정부는 앞서 역사적 맥락에서 살펴본 바와 같이 사회복지서비스의 질적 개선을 위한 ‘사회서비스 현대화’(DH 1998) 정책을 강력하게 추진하면서 이에 따른 개혁 작업을 지방정부에 촉진하기 위하여 사용처가 제한되어 있는 목적성 교부금을 확대하고 있는 것이다. ‘사회서비스 현대화’ 정책백서(DH 1998)에 의해 소개된 특별 교부금 형태의 사회서비스 현대화 기금(Social Service Modernization Fund)은 도입 첫해인 1999-2000년도에 총 3억 9,800만 파운드(약 7,200억원)가 투여되었다. 이는 기존의 지정 교부금 5억 4,380만 파운드(약 9,800억원) 규모에 거의 육박하는 것이었다. 따라서 당해 기존 사회복지서비스에 대한 지정 교부금 규모가 전체 지방정부 예산에서 약 5.6%를 차지했으며 현대화 기금에 의한 추가 지정 교부금은 그에 육박하는 4.1%를 차지하여 사회복지서비스 예산 중 사용처가 제한된 예산의 비중이 급격히 증가하는 결과를 가져왔다(Hill 2000). 이 같은 사회서비스 현대화 기금에 의한 지정 예산 비중의 증가는 이에 그치지 않았다. 이 기금 지출의 총 규모는 매년 급격하게 증가하여 2000-2001년에는 총 4억 33백만 파운드(약 7,850억원), 2001-2002년에는 4억 96백만 파운드(약 9천억 원)으로 증가하였다.

자료: DH (1998)

<그림 9)> 지방정부간 수입 비중 비교

자료: Lyons (2005, p. 56)

이 와 같은 지정 교부금에 의한 지방정부의 예산 통제는 각 지방정부의 자체 수입 규모에 따라 차등되어 나타나고 있다. <그림 10>에서 볼 수 있듯이 지방정부의 가장 대표적인 자체 수입인 지방의회세가 총 예산에서 56%를 차이하고 있는 성 아반스(St Abans) 지방정부의 경우 사용처가 지정된 교부금의 비중이 전체 예산에서 5%에 불과 하지만 지방의회세 비중이 전체 수입의 11%에 불과한 뉴함(Newham) 지방정부의 경우에는 지정 교부금이 21%로 성 아반스 정부의 4배가 넘는다. 이는 자원 균등화 정책에 따라 각 지방정부가 자신의 서비스 수준을 유지할 수 있는 일정한 재정을 보장받고 있지만 실제 운영 측면에서 그 자율성은 큰 차이를 보이고 있음을 나타낸다.

이어지는 다음 글 -> 장애인 공공서비스 기능분담 사례

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