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강혜규, 최현수, 엄기욱, 안혜영, 김보영 (2006) 지방화시대의 중앙‧지방간 사회복지 역할분담 방안. 한국보건사회연구원

목차

• 역사적 맥락: 사회복지 서비스 발전과 중앙-지방간 패러다임의 변화
• 정부간 사회복지사무 기능 배분의 원칙과 실태
• 정부 간 사회복지 재정분담 현황
• 장애인 공공서비스 기능분담 사례
• 정부 간 협력증진-조정을 위한 제도(참고문헌)

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정부 간 협력증진-조정을 위한 제도

신 노동당 정부는 복지 축소로 일관했던 대처 정부의 영향으로 악화된 공공서비스에 대한 불만을 배경으로 1997년 총선에서 압승함으로서 집권하여 2006년 현재 집권 3기를 맞이하고 있다. 이러한 배경으로 신노동당 정부는 집권 초기부터 정부 현대화(modernising government)라는 기치를 내걸고 중앙정부와 지방정부를 포괄하여 이전 보수당 정부에서 강조되었던 효율화뿐만 아니라, 지역차원에서의 서비스 개선, 투명성 제고, 책임성 증진, 정보기술의 활용, 협력의 증진 등 보다 광범위한 목적하여 일련의 개혁들을 꾸준히 추진하고 있다(Benington 2000; Rhodes 2000). 이 같은 정부 현대화 정책은 무엇보다 지방정부에게 큰 영향을 주었다(Brooks 2000).

이 전 보수당 정부에서는 주로 공공부분에 시장의 경쟁원리를 도입하여 각 공공기관들을 추동하는 방식을 사용했다면 신노동당 정부의 정부 현대화 정책은 주로 목표 설정과 이 목표들에 기초한 수행 평가를 통하여 성공에 따른 보상과 실패에 대한 개입이라는 기본 틀을 가지고 작동한다. 이러한 변화의 가장 핵심적인 것이 최고의 가치(Best Value) 체계다(Boyne 2001; Martin 2000; Sanderson 2001). 이는 이전 보수당 정부가 지방정부의 공공서비스 효율성 개선을 위해서 지방정부의 공공 서비스를 의무적으로 매 일정기간마다 경쟁 입찰에 부치도록 하는 ‘의무 경쟁 입찰제(Compulsory Competitive Tendering, CCT)'를 대처하는 체계로서 보다 포괄적인 접근법을 취하고 있다.⁷⁾

최 고의 가치 체계는 각 지방정부에게 법적 의무로서 강제되는 방식이라면 자발적인 참여에 기초하여 재정적인 보상이 주어지는 주앙정부와 지방정부간의 협력 촉진 제도로는 지역협정(Local Area Agreement, LAA)와 지역 공공서비스 협정(Local Public Service Agreement, LPSA)를 들 수 있다. 이 두 제도는 지방(정부)의 공공서비스의 개선을 위해 서로 다른 형태로 출발했지만 현재 통합되어 실시되고 있으며 이미 거의 모든 150여개의 지방정부로 확대되어 실시되고 있어 이미 중요한 중앙정부와 지방정부간 협력 체계의 틀로 자리 잡고 있다.

최고의 가치(Best Value)⁸⁾

최 고의 가치 체계는 1999년 지방정부법(Local Government Act 1999)를 통하여 각 지방정부에게 직접 제공하는 서비스 또는 타 공급기관으로부터 구매하여 제공하는 서비스에 대해서 ‘최고의 가치(Best Value)'를 보장할 의무를 부과하면서 도입되었다. 이에 따라 모든 지방정부는 해당 중앙정부 부처들에서 설정하는 최고의 가치 수행지표(Best Value Performance Indicators, BVPIs)에 대하여 매년 자체적인 목표치와 이의 달성 계획을 제시해야 하며 이의 결과에 따라 우수한 지방정부는 확대된 자율성을 부여 받되 실패한 지방정부는 중앙정부부처의 직접적인 개입을 받게 되거나 최악의 경우 해당 서비스를 박탈당할 수 있다.

최 고의 가치 수행 지표(BVPIs)는 최고의 가치 체계에서 그 핵심적 장치로서 지방 정부의 공공 서비스 전달에 있어 효율성, 효과성, 경제성 등의 수행능력을 측정하기 위한 소방부분을 제외하고 90개의 수행 지표로 구성되어 있으며 각 지방정부는 의무적으로 적용해야 하는 법적 효력을 가지고 있다. 이 지표들은 2006-2007년을 기준으로 12개의 부분으로 나누어졌다. 즉 협력적 보건 부분(11개 지표), 교육 부분(11개), 사회서비스 부분(12개), 주거 부분(13개), 주거 수당 및 지방의회세 부분(5개), 쓰레기 부분(9개), 교통 부분(9개), 계획 부분(5개), 환경 부분(4개), 문화서비스와 도서관 및 박물관 부분(3개), 지역사회 안전과 복리 부분(8개), 소방 부분(11개) 등이 그것이다. 이 지표들은 중앙정부가 지방 정부, 감사 위원회(Audit Commission) 등과 협의하여 결정하며 각 지표의 기준치는 해당 중앙부처가 설정한다. 즉 개발 환경, 식품, 지방부(Department of the Environment, Food and Rural Affairs)는 쓰레기 부분, 지역사회와 지방정부부(Department for Community and Local Government)는 계획 부분에 대한 지표와 설정한다. 이 지표들은 다음과 같은 4가지 측면들을 포괄한다. 첫 번째 측면은 전략적 목표로 해당 서비스가 존재하는 이유와 그에 따라 성취하고자하는 목적이 무엇인가가 고려된다. 두 번째는 서비스 전달 성과로서 이 전략적 목적을 성취하기 위하여 서비스가 어떻게 운영되고 있는가를 고려하는 것이다. 세 번째는 서비스의 질로서 특히 서비스 이용자의 경험을 중심으로 전달되는 서비스의 질을 고려한다. 마지막으로는 공평한 접근으로서 서비스가 얼마나 쉽고 공평하게 모든 주민들이 접근할 수 있는가가 고려된다.

이 수행지표들은 매년 설정되는데 매년 변화는 있으니 많은 지표들이 이 제도가 본격적으로 적용되기 시작한 2000년 4월에 설정되었던 것으로, 중앙정부는 지속성을 유지하기 위해 되도록 변경하지 않도록 노력하고 있다. 현재의 지표는 2008-2009년도 까지 변동을 하지 않는 것으로 합의되었다. 설정된 각 지표들은 지표 설정 목적, 정의, 측정방법, 측정간격, 표시단위, 적용 범위 등이 적시되어 있으며 4분위 단위로 측정된다. 측 25%대(25th percentile), 중위(median), 75%대(75% percentile)로 성과치가 매겨진다. 각 지표에 따라 25%가 상위 목표치일 수도 있고 75%가 상위일수도 있다.

이 러한 각 지표에 대한 달성 목표치는 일부 중앙정부 차원에서 일괄적으로 설정하는 일부 목표치를 제외하고 대부분은 자체 지방정부의 계획에 의해서 설정된다. 하지만 지방정부는 매년 지속적으로 향상된 목표치를 제시하여야하는 의무를 가지고 있다. 이에 따라 각 지방 정부는 매년 성과와 계획을 담은 최고의 가치 수행 계획(Best Value Performance Plan, BVPP)을 발간해야 하며 이 내용은 지역 감사(local auditor)에 의해 검토된 후 감사위원회로 송부된다. 이 수행 계획의 요약본은 의무적으로 공개되어야하며 2002년부터 일부 지방정부는 지방의회세 청구서류에 이를 포함하여 발송하고 있다. 계획 전문은 도서관이나 마을 회관, 웹사이트 등에 공개하도록 되어 있다.

각 지방정부의 성과치를 정확하게 측정하기 위해여 중앙정부는 포괄적 수행실사(Comprehensive Performance Assessment, CPA)를 실시한다. 이는 2001년 지방정부 정책백서인 ‘강한 지역 지도력 - 질적 공공 서비스 Strong Local Leadership - Quality Public Service' 을 통해 도입되었다. 이는 각 지방정부의 수행 결과를 수행 지표에 맞춰 측정하는 과정으로 조사와 감사 보고서, 합동 실사, 자체 실사들을 병행하여 실시한다. 이를 위해서 교육, 아동서비스, 기술 표준원(Ofsted), 사회보호 조사위원회, 부정급여 조사관(Benefit Fraud Inspectorate), 계획 조사관(Planning Inspectorate), 주거 조사관(Housing Inspectorate), 감사위원회 등이 참여한다. 이 포괄적 수행실사에서 상위 평가를 받은 지방정부는 패키지식으로 구성된 자유와 유연성(Freedom and Flexibilities)이 주어진다. 2002-2003년도에 주어진 이 패키지 혜택은 설비자금(capital)과 세수(revenue)에 있어서 지정 범위 축소, 조사 감축, 특정 법적 계획 요청에서 예외, 거래 권한에 대한 접근 개선, 혁신 포럼(Innovation Forum)의 회원 자격 부여 등이었다. 하지만 지속적으로 목표 달성에 실패한 지방정부의 경우 각 부처 장관이 개선을 보장하기 위해서 직접적인 개입을 시행한다. 가장 극단적인 경우에는 해당 서비스 부분을 지방정부로부터 박탈할 수도 있다.

지역협정(LAA)과 지역 공공서비스 협정(LPSA)⁹⁾

최 고의 가치 체계가 지방정부에게 법적 의무로 부과된 수행평가 체계라면 지역협정과 지역 공공서비스 협정은 자발적인 동의에 기초하고 있다. 지역 협정은 보다 포괄적인 지역 서비스 개선 협정으로 지방 정부 뿐 아니라 각종 민간 기업과 단체까지 포괄한다면 지역 공공서비스 협정은 보다 직접적인 중앙정부 대 지방정부의 서비스 개선 협약이라고 할 수 있다. 두 가지 모두 지방 공공서비스 전달체계를 개선하기 위한 것이며 중앙과 지방간의 새로운 관계의 틀을 제공하고, 지방정부는 지역 내 유관 기관과의 협의를 통하여 일련의 정책우선순위를 설정하고 이를 주앙정부와 합의하는 제도 있다. 따라서 최근에는 이 둘 간의 유사한 성격으로 인해 통합적으로 시행되고 있다.

우 선 지역 협정에 대해서 좀 더 자세히 살펴보면, 이는 3년 단위로 중앙정부의 지역별 사무소인 정부 사무소(Government Office, GO)와 지역별 공공 민간 협의체인 지역 전략 파트너십(Local Stretagic Parnership, LSP)간에 체결하는 일종의 지역 개선 협약이다. 이 협약은 지역 주민에게 보다 나은, 지속가능한 지역사회 건설을 목적으로 하여 중앙과 지방정부간 관계를 개선하고, 지역 단위의 공공과 민간 파트너십의 효율성을 강화함과 동시에 지방정부로 하여금 지역사회 지도력으로서의 역할을 강화하기 위한 목표로 시행되고 있다. 2004년 시작된 이 협약은 2006년 3월까지 체결된 2회차 협약까지 66개 지역에서 협정이 체결되었으며 2007년까지 잉글랜드 지역 전체에 모두 도입될 계획이다. 이는 또한 ‘지역:비전 Local:vision'이라는 정부의 지방정부 혁신을 위한 10년 전략의 핵심 영역이기도 하다.

이 지역협정은 하나의 지방정부 또는 다수의 지방정부를 포괄할 수도 있으며 각 협정은 국가, 그리고 지역의 정책적 우선순위를 고려하여 일련의 서비스를 포괄하는 집합적 목표에 초점을 둔다. 지방 정부는 지역 전략 파트너십을 통하여 관련 기관과 협의를 통하여 우선순위를 설정하며 이를 정부 사무소와 관련 기관이 참여한 가운데 논의를 통해 협약으로 체결한다. 지역 협정은 건강한 지역사회와 노인 부분, 아동과 청소년 부분, 보다 강력하고 안전한 지역사회 부분, 경제 개발 부분 등 5가지 부분으로 구성된다. 체결된 협약은 각 영역별로 해당 중앙 부처의 정책차관이 승인되며 이에 따라 중앙정부로부터 협약 내 목표 달성을 위한 공공기금이 투여된다. <표 4>는 반슬래이 도시 의회와 정부 사무소가 2005년 3월에 체결한 지역 협정의 실례이다.

자료: DH (2005)

지역 공공서비스 협정은 중앙 정부와 지방 정부가 직접적으로 체결하는 공공 서비스 개선 협약으로 이 협약에는 직접적인 재정적 포상이 포함된다. 2001년에 시작된 이 협정은 지역 공동체와 지방정부부(DCLG)¹⁰⁾가 다른 해당 중앙부처와 협의하여 각 지방정부와 협의하여 체결한다. 각 중앙 부처는 체결된 협약에 대해서 해당 정책 차관 수준에서 승인한다. <표 5>는 채셔 지역의회(Cheshire County Council)에서 체결된 지역 공공서비스 협약의 한 예를 보여주고 있다. 각 합의 사항은 향후 달성 여부를 계측할 수 있도록 수치화된 측정이 가능하도록 되어 있다.

자료: (Cheshire County Council et al. 2005)

이 협정에 따른 재정적 지원은 협약에 따른 개선 사업을 지원하는 부양 기폭 교부금(Pump Priming grant)와 서비스 달성 시 주어지는 수행 포상 교부금(Performance Reward Grant)로 나누어진다. 부양 기폭 교부금은 협약 상의 서비스 개선을 위한 담당 인력 훈련 등의 제반 비용을 지원하며 이는 협정의 각 항목마다 실사를 통하여 계산되어 합산된 총금액이 협약을 통하여 합의된다. 일반적으로 그 총액은 기본  교부금 75만 파운드(약 14억 원)에서 인구 1인당 1파운드(약 1,800원)씩 추가로 계산된 금액 선에서 합의되며 이는 수행 포상 교부금 총액의 3분의 1을 넘지 못하게 되어있다. 수행 포상 교부금은 합의된 성과를 성취했을 때 주어지는 포상적 성격의 교부금으로 협약 체결 시 합의된다. 그 총 금액은 해당 지방정부의 연간 순 수입의 2.5% 정도로 합의된다. 이 교부금은 각 항목별로 성취된 목표에 따라 배분되므로 지방정부가 받을 수 있는 총액은 달성된 목표의 숫자에 따라 결정되게 된다. <표 5>에서 예시된 협약의 경우 채셔 지역 의회(Cheshire County Council)에서는 합의된 11개의 프로젝트 개시 비용으로 부양 기폭 교부금을 총 2백만 파운드(약 36억 원)을 지급 받는 것으로 합의되었으며 목표 달성 시 지급받을 수 있는 수행 포상 교부금은 총 17백만 파운드(약 310억 원)로 합의되었다.

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