다음은 학술지에 발표된 논문으로 인용시에는 다음의 서지정보를 참고하시기 바랍니다.

김보영(2006) 영국 사회복지서비스 -지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로. 지역사회 53. pp. 120~125

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영국은 1968년 시봄 보고서(Seebohm Report, 'Local Authority and Allied Personal Social Service')에 의해 중앙정부에 사회복지서비스를 전담하는 사회서비스과(social service department)가 설치된 이후 이를 중심으로 독특하면서도 체계적인 사회복지서비스를 발달시켜 왔다. 물론 1980년대의 대처정부부터 시작된 시장화(maketisation)의 영향으로 공공부문의 역할이 억제되고, 가족의 책임이 강조되는 등 부침이 없었던 것은 아니었지만 아직도 지방정부의 사회복지사와 협의만 잘 된다면 보호자가 직장을 유지할 수 있을 만큼¹⁾ 상당한 수준의 복지서비스가 제공되고 있다.

또한 시장화 이후 자원봉사기관, 서비스제공 업체 등 민간 부분의 서비스 참여가 활성화 되었음에도 서비스 욕구의 실사와 제공을 책임지는 지방정부와 서비스 기준 제공 및 평가로 서비스의 질을 관리하는 중앙정부의 명확한 역할 분담은 서비스의 효과적이고 통합적인 이용을 가능케 하고 있다. 그러면 이 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스의 현황을 살펴보고 우리나라 복지서비스에의 함의를 살펴보도록 하겠다.²⁾

지방정부의 역할: 서비스 실사 및 제공

영국 사회복지체계에는 현금(급여)은 중앙, 서비스는 지방이라는 오래된 전통이 자리하고 있다.³⁾ 일반적으로 모든 대상별 복지에 있어서 급여부분은 연금노동부(Department for Work and Pension)의 지역산하 기관인 잡센터플러스(Jobcentre Plus)를 통하여 이루어지며 서비스 부분은 지방 정부의 사회서비스과에 의해 제공된다. 최근 신노동당에서 노동연계복지(welfare to work)을 강조하면서 제공되는 각종 고용서비스는 급여와 연계되어 잡센터플러스에서 제공되고 있다.

따라서 각 지방정부 사회서비스과에서 사회복지서비스에 대한 욕구에 대한 접수를 받게되고 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 적합한 정보와 필요한 지원을 제공할 의무를 가지고 있다. 지방의회는 보호가 필요한 사람에게 우선 보건과 사회보호 실사(health and social care assessment)를 통하여 필요한 보호의 내용과 비용을 산정한 후 재정평가(financial assessment)를 통해 대상자의 보호 비용에 대한 부담 능력을 실사해 부과할 비용을 결정한다. 부담 능력을 넘어서는 보호 비용에 대해서는 지방정부가 부담하게 되는 것이 원칙이다.

보건 및 사회서비스 실사 및 서비스의 내용

보건 및 사회서비스 실사는 사회복지서비스가 필요한 사람이 첫 번째로 거치게 되는 과정으로 이 과정을 통해서 대상자가 받게 될 서비스의 내용이 결정되게 된다. 이 실사는 지방정부 사회서비스과의 사회복지사에 의해 이루어지게 되며 어떤 욕구가 있는지, 어떤 욕구가 가장 중요한지 등 욕구와 그 우선순위가 선정되며 이에 따른 사회복지서비스 지원 계획이 수립된다.

이 실사에 포함되는 서비스는 보건서비스, 재가보호, 시설보호등 사회복지서비스의 전부분에 걸쳐있어 이 실사 및 지원계획 역시 매우 종합적이고 포괄적으로 이루어진다. 이 실사를 통해 결정되는 서비스는 청소, 장보기 등 재가 지원 서비스를 포함하여 장애 보조장비 지원이나 이의 설치를 위한 집개조, 주간 보호소 이용이나 일시 보호자 파견에서부터 시설 보호까지 포함된다. 의료적 간호가 필요한 경우에는 중앙정부의 국가건강서비스(National Health Service, NHS)로 의뢰된다. 보통 중층적인 욕구를 가지게 되는 고령자를 위한 통합실사과정(Single Assessment Process for Old People)도 일부 지역에서 시행되고 있다.

실사된 욕구에 따라 필요한 보호서비스를 종합적으로 묶은 보호계획(care plan)이 서면으로 작성되어 대상자와 합의에 이르게 된다. 가령 예를 들어 거동이 불편한 노인의 경우 주 3일 하루 4회 일시 보호자 파견, 주 2일 주간보호소 이용, 점심과 저녁 매일 도시락 배달 서비스, 주 1회 집안 청소 등과 같이 복합적인 서비스가 결합되어 제공 될 수 있다. 또한 최근에 있어서는 지역사회 자원들을 활용한 복합적인 서비스 제공 역시 활성화 되고 있는데 가령 독거노인의 경우 단순한 도시락 배달이 아니라 지역사회 점심클럽(lunch club)을 연결 시켜 식사 제공과 함께 외롭지 않도록 사람들과 어울릴 수 있는 기회도 함께 제공하는 것이다.⁴⁾

또한 대상자의 선택권이 강조되면서 지방정부에서 서비스를 연결해주는 것이 아니라 대상자가 직접 필요한 서비스를 구매하고 개인 조력자(personal assistant, 일반적으로 가족이나 친구, 친지 이외의 피고용 조력자만 해당)를 직접 고용해 도움을 받을 수 있도록 비용을 지급하는 직접 지불제(Direct payment)도 시행되고 있다. 이전까지 65세 이하 장애인이 이용할 수 있었던 이 직접 지불제는 최근 노인과 부양자까지 해당 범위가 확대되었으나 대상자나 대상자 부양자가 직접 고용주가 되어 여러 가지 책임과 서류작업이 부여되기 때문에 많이 활용되고 있지는 않다.⁵⁾

보건 및 사회서비스 실사에 의해 한번 보호계획이 합의되면 그 계획대로 서비스가 제공된다. 이 실사를 담당했던 사회복지사는 3개월 후 서비스가 잘 제공되고 있는지 계획된 서비스가 대상자의 상황에 잘 맞는지 확인을 해야 하며 그 이후 매년 한번 이상 이 사항을 확인해야 한다. 보통은 이러한 확인은 전화로 이루어지는 것이 일반적이다.⁶⁾

재정 평가

재정평가를 통해 보호를 받는 대상자가 부담해야할 비용이 결정되는 재정 평가는 크게 수입평가와 재산평가로 구분된다. 수입평가는 저축에 대한 이자 수입, 사적연금 또는 공적 연금 수입, 장애인생활수당 등 모든 종류의 복지 급여 등 정기적으로 들어오는 모든 형태의 현금 수입이 모두 포함된다. 단 이 수입평가에서 파악된 모든 수입은 서비스 이용 요금 부과의 근거가 되는데 용돈에 해당하는 돈 (현 주당 18.80파운드, 약 35천원)은 제외된다.

재산 평가에는 저축, 투자는 물론 모든 종류의 부동산을 모두 포함한다. 재산 평가에 따라서 본인 부담 정도가 달라지는데 재산이 20,500 파운드(약 4천만원) 이상일 경우에는 보호비용의 전액을 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드(약 25백만원)에서 20,500 파운드 사이일 경우에는 매 250파운드 당 1파운드의 비용을 본인이 부담하게 된다. 재산이 12,500 파운드 미만일 경우에는 평가대상에서 제외된다.

대상자가 시설보호에 입소를 하더라도 60세 이상이거나 노동능력이 없는 가까운 친척이나 가족, 16세 미만이거나 지원 대상이 되는 친적이나 가족, 대상자의 자녀를 홀로 키워야하는 전남편, 전부인 또는 전동거인, 대상자의 부양자가 살아야 하는 집의 경우는 보호 비용 부과를 위한 재산 평가대상에서 제외된다.

부양자 평가(carer's assessment)

신노동당 정부 들어 사회복지서비스에 있어 가족의 역할이 강조되면서 지방정부가 대상자 뿐만 아니라 부양자의 욕구도 별도로 고려하게 되었다. 2000년 부양자와 장애아동법 (Carer and Disabled Children Act 2000)에 의해서 18세 이상 성인에게 정기적이고 상당한 양의 수발(regular and substantial amount of care)을 제공하는 16세 이상의 부양자는 스스로의 욕구를 독립적으로 실사 받을 권리를 갖는다. 장애 아동을 보살피는 부모는 1989년 아동법(Children Act 1989)에 의거 이에 따른 가족의 욕구를 실사 받을 권리를 가지고 있다. 이 실사에서는 부양자가 잠은 충분히 잘 수 있는지, 수발로 인해 건강상의 문제가 발생하진 않는지, 대상자를 떠나 휴식을 가질 수 있는지, 수발에 대한 책임으로 직장을 포기를 고려하는 상황인지, 스스로를 위해 충분한 시간을 확보할 수 있는지를 고려하게 된다. 이러한 실사 결과 부양자는 목욕 보조와 같이 어려운 수발을 도와줄 수 있는 보조자 파견, 수발로부터 벗어나 휴식을 가질 수 있도록 하는 지원, 가사노동에 대한 지원, 수발에 필요한 장비 설치에 대한 지원, 정서적 지원 등을 받을 수 있다.

시설보호에 대한 권리

대상자의 욕구에 따라 시설보호가 적합하다고 합의될 경우 대상자의 보호욕구에 적합하고, 정원이 남아있으며, 시설에서 필요한 서비스를 제공하겠다고 동의하고, 산정된 보호비용 내에서 입소가 가능하다면 지방정부는 대상자의 시설 선택을 존중해야 한다. 대상자가 원하면 시설에서 최종결정에 앞서 하룻밤 식사와 실무진과의 만남 등을 포함한 시험 거주를 해볼 수 있다.

지방 의회는 대상자의 실사된 욕구를 충족할 수 있는 지역내 시설의 정원이 모두 찼을 경우 다른 지역의 적합한 시설에 거주 할 수 있으며 이 경우 지방정부가 지원 하기로 한 비용은 그대로 지원해주어야 한다. 해당 욕구를 충족시킬 수 있는 시설 자체가 지역내 없을 경우에도 다른 지역의 적합한 시설에 입소할 수 있으며 이에 따른 비용 초과분에 대해서도 기존 거주 지역 지방정부가 지원해야한다. 만약 대상자의 바람에 따라 타 지역 시설에 입소하게 될 경우에도 지방정부는 애초에 결정한 비용을 지불할 의무가 있다. 또한 통상적 비용 이상이 드는 시설에 입소하기를 원할 경우 지방정부는 그 추가비용에 대해 친인척이나 지인 등 제3자에게 요청할 수 있고, 추가 비용을 지불할 제3자가 없을 경우에는 추가비용이 소요되는 시설에 입소할 수 없다. 시설보호 거주 최소 비용은 2005년 영국 요크시의 경우 주당 332.27 파운드(약 66만원)이며 의료적인 간호서비스가 포함된 시설보호의 최소 비용은 주당 446.49 파운드(약 90만원)이다.⁷⁾

중앙정부의 역할: 서비스 기준 및 평가

사회복지서비스는 앞서 말한 대로 지방정부가 주도적으로 실사, 제공하지만 이에 대한 지도책임을 가지고 있는 중앙정부 기관은 보건부(Department of Health) 이다. 원래 장기 요양치료는 1948년 시봄 보고서에 의해 1970년 지방정부 사회 서비스법(Local Authority Social Servicve Act 1970)에 의해 지방정부 사회서비스과가 설립되고 이로 통합될 때 까지 국가건강서비스(NHS)의 몫이었다.⁸⁾ 하지만 현재 보건부는 시설보호를 포함하여 사회복지서비스에 대한 국가최소기준(National Minimum Standards) 선정을 통한 규제, 사회보호조사위원회(Commission for Social Care Inspection, CSCI)를 통한 서비스 평가 및 감독, 그리고 의료서비스가 필요한 시설 보호의 경우 국가건강서비스(NHS)에 의한 시설간호보호 제공 등을 책임지고 있다.

국가최소기준은 공공뿐 아니라 민간 복지서비스, 보호시설에 대해서도 국가가 최소한의 서비스 기준을 제시 함으로서 모든 보호 대상자가 일정 수준 이상의 서비스를 받을 수 있도록 보건부에서 설정한 것으로 보건및 안전, 시설에 대한 접근성, 교육 및 교육에 대한 접근성, 가구 등 내부시설, 개별 보호 서비스, 서비스 종사자, 서비스의 운영 등에 대한 최소한의 기준을 정해 놓은 것이다. 이 기준에 따라 사회보호조사위원회는 각각의 시설과 서비스들을 조사하고 이 기준을 얼마나 충족시키고 있는지에 대한 보고서를 발간한다. 이 모든 기관에 대한 보고서는 사회보호조사위원회 홈페이지(http://www.csci.org.uk/)에 공개되어 있어 이용자가 시설이나 서비스 선택시 참고 할 수 있다. 실제 모든 시설과 서비스 제공자는 기본적으로 사회보호조사위원회에 국가최소기준을 충족시키는 조건으로 등록하게 되어 있으므로 이용자는 이 홈페이지를 통해 자신의 욕구에 따라 지역에서 적합한 시설이나 서비스를 찾아볼 수 있다. 사회보호조사위원회는 각 시설과 서비스 제공기관 뿐만이 아니라 매년 각 지방정부의 사회복지서비스에 대한 평가도 실시하며 이에 대한 보고서와 등급역시 홈페이지에 공개한다.

또한 정기적인 의료서비스가 필요한 보호 대상자의 경우 이에 대한 서비스는 여전히 국가건강서비스(NHS)에 의해 제공되며 이에 대한 실사도 각 지역 보건당국에서 실시한다. 이에 따른 비용은 무상의료제도인 국가건강서비스에 의해 제공되므로 무료이다.

사회복지서비스 재정

그렇다면 이러한 사회복지서비스 재정은 어떻게 마련되는 것일까? 이를 이해하기 위해서는 우선 영국 지방정부의 재정구조에 대해서 먼저 이해할 필요가 있다. 영국 중앙 정부는 지방정부의 지방세율의 범위를 지정하여 세수를 통제함과 동시에 지출배분공식(Formula Spending Share, FSS)에 의해 각 지방정부의 포괄적인 지출항목에 대한 적정 지출 수준을 산정하여 이 산정된 예산과 지방세 수입간의 차액을 지방정부별로 차등 지원함으로서 국가 전체적으로 지방정부의 서비스 질을 일정수준 이상 유지할 수 있도록 하고 있다.⁹⁾

지출배분공식은 교육(Education), 사회복지서비스(Personal Social Service), 치안(Police), 소방(Fire), 도로유지관리(Highways Maintenance), 환경보호와 문화서비스(Environmental, Protective and Cultural Service), 자산관리 및 재무 (Capital Finance) 등 7개 분야로 구분된 지방정부의 지출 항묵에 대한 적정 지출수준을 산출하는 수학적 공식이다. 이에는 인구수를 비롯하여 교통량, 여성 고용비, 보호대상자수, 관광객 수 등 각종 사회 경제적 지표가 정밀하게 반영되어 있다. 한가지 주의할 점은 이 공식이 중앙정부에서 권장하는 각 분야에 대한 지출 수준이지만 실제로는 중앙 교부금의 산출 근거로만 쓰이는 것이지 직접적인 규제장치로는 사용되지 않는다는 점이다. 각 지방정부는 자신의 예산 총액을 자신의 정책 우선순위에 따라 지출 할 수 있다. 하지만 지출배분공식에 의한 지출 수준이 각 예산을 평가하는 보편적인 기준 중의 하나로는 활용되고 있다.

* 치안 및 소방 부분 제외

** 중앙정부 교부금과 지방세 수입 부족분으로 FSS 수준 예산편성 불가

표 1은 영국 북부의 한 관광도시인 요크시의 2004/5년도 FSS 산정액과 실예산 편성분을 보여주고 있다.¹⁰⁾ 이러한 예산 수준은 표 2의 각종 요크시 사회지표¹¹⁾와 비교해 볼 수 있다. 사회복지서비스 예산의 경우 2004/05년 실편성예산을 기준으로 전체 요크시 예산의 23%를 차지하고 있으며 요크시민 1인당 년간 약 200 파운드(약 34만원)가 지출된 셈이다.

결론

이상 영국 지방정부와 중앙정부의 역할 분담을 중심으로 영국 사회복지서비스 현황에 대해서 알아 보았다. 지방정부는 보호 대상자에게 보건 및 사회서비스 실사를 실시하여 대상자와 동의아래 보호 계획을 짜고 이에 따라 다양한 재가 복지, 시설 복지, 주간 보호소 등의 서비스를 제공하며 대상자의 재정 평가를 통하여 이 비용 중 대상자에게 부담시킬 비용을 결정한다. 또한 대상자 뿐 아니라 대상자의 부양자 역시 욕구 실사의 대상이 되며 지방정부는 부양자의 휴식, 건강, 직장 유지 등을 위해 서비스를 제공해 주어야 한다. 이에 대한 비용 역시 재정평가를 통해 부과된다. 중앙정부는 국가최소기준을 통하여 복지서비스와 복지시설에 대한 최소 기준을 규제하며 사회보호조사위원회가 이 기준을 바탕으로 각기 시설과 서비스에 대한 평가 보고서를 공개함으로서 대상자의 선택을 돕고, 또한 기준 미달의 시설이나 서비스 제공자는 기준 이상으로 향상토록 한다.

이러한 구조에서 영국은 상당한 수준의 사회복지서비스를 제공하고 있으며 이에 따라 물론 재정평가에 따라 비용을 대상자에게 부과하기는 하지만 보호가 필요한 사람들에게 요구되는 서비스를 제공하는 지방정부에 부과된 의무를 어느 정도 충족시키고 있는 것이 사실이다. 이러한 영국의 사회복지서비스는 신노동당 정부아래에서 변화의 압력을 받고 있다. 하나는 점차 도덕적 입장에 기반 하여 수발에 대한 책임을 가족에게 부여하는 경향이다.¹²⁾ 이는 이전 보수당 정부가 정부역할을 축소하면서 스스로 자신의 문제를 해결할 것을 독려하는 적극적 시민의식(active citizenship)의 개념의 연장선상에 있다.¹³⁾ 하지만 이전 보수당 정부와 신노동당 정부와의 차이점은 보수당정부는 가족, 시민의 책임을 강조하면서 이를 뒷받침할 정책적 지원이 없었던 반면 신노동당 정부는 이에 대한 지원 역시 강화하고 있다는 점이다.¹⁴⁾ 특히 부양자에 대한 욕구 충족을 위한 서비스까지 지방정부의 의무로 규정한 2000년 부양자와 장애아동법은 그 좋은 예라고 할 수 있다.

이러한 영국의 적극적인 지방정부의 사회복지서비스와 새로운 시도들은 여전히 뚜렷한 지방정부의 보호 욕구 충족에 대한 의무도 부여되지 않고, 대상자의 욕구를 종합적으로 포괄하는 서비스 시스템도 갖추지 못한 우리나라로서는 매우 많은 시사점을 보여주고 있다. 최근 계획되어 추진되고 있는 노인수발보험제도를 계기로 하여 지역 주민의 욕구에 기반한, 보험 가입자 뿐 아니라 다른 사회적 약자에게 까지 보편적 접근성이 확보된 포괄적인 사회복지서비스 시스템이 구축되기를 희망해 본다.

10) City of York Council. (2005a). Detailed budget statistics.  2005년 10월 16일  http://www.york.gov.uk/council/budget/detailed.html 에서 발췌

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